经济学---浅谈中国土地储备制度融资方式(编辑修改稿)

经济学---浅谈中国土地储备制度融资方式(编辑修改稿)内容摘要：

套设施建设、生态环境治理等，经测算，总投资约 20 亿元，建设周期为 3 年，项目总收益约 5 亿元。 根据兰州市土地储备开发项目具体情况，拟提出如下银信理财产品连接重点项目信托贷款融资建议。 方案总体思路：信托有限公司与商业银行结成银信合作战略联盟，通过银行发行人民币集合理财计划募集资金， 委托给信托公司设立单一资金信托方式，将信托资金以对市财政募集信托资金保证项目建设如期正常进行，信托期限可以根据每个项目具体情况设定，一般为 15 年，总规模为不超过 20 个亿元， 一次或分期逐步还款。 信托期限届满，借款人归还本息。 具体方案：兰州市城投公司为本次信托融资的主体。 商业银行为委托人，即唯一受益人，整个信托融资方案的最终委托人为购买银行集合理财产品的广大社会投资者。 具体担保市里的国有资产公司承诺将贷款资金及利息纳入公司年度财务预算，并出具承诺函。 信托融资的总规模为 20 个亿元。 信托融资期限为 15 年，具体 项目的规模和期限结构由三方根据项目资金需求情况 商榷 确定。 本项目融资成本以中国人民银行公布的同期贷款基准利率为参考，考虑发行当期市场资金价格情况，最终由市财政和商业银行以及中原信托协8 商确定信托资金主要用于补充财政投资的重点项目资金。 融资方式采取全国代理发行和银信理财产品连接信托贷款两种，其采取有确定的商业银行为发行保管银行，可选择在项目公司所在地银行分支机构办理相关业务。 信托公司负责管理信托事物，对项目进展情况、借款人以及市财政的财务状况、资金使用情况等进行监控并定期披露信息。 根据合同约定收取利息，具体收息时 间协商确定，由信托公司根据合同约定向受益人分配收益，具体分配时间协商确定。 信托计划期限届满，借款人分期分批向中原信托归还融资本息，由中原信托向商业银行分配本息，最终商业银行向投资者派发投资收益及本金。 （ 2）土地基金 土地基金是指由政府委托的公司法人设立，以土地资源为载体，通过对外发行以出让土地的未来收益（现金流）为担保的土地收益凭证，向大众募集资金，然后将募得的资金委托给土地 储备主体 ，进行城市土地开发、经营等土地整理工作，土地的出让、出租等所获得的收益都进 入 土 地基金 ，并根据土地收益凭证进行收益分配。 特点： 现金流稳定；债务风险低；期限长；规模大。 [8] 政府作为公共管理者，在市场经济条件下对国有资产运营管理只能通过市场的手段，在平等的民事领域。 政府委托国有资产公司作为发起人，相应地由该公司法人作为承担责任主体，政府不承担发起责任，只承担出资人责任，不得干预公司具体业务。 发起人的法律地位必须是独立的，发起主体法律关系必须明晰。 上述土地基金，发起人与投资人的关系本质是以预期土地收益权为担保 的债权债务关系，由于预期土地收益权不属于土地用益物权的范畴，故 期权为担保的债权债务关系对债权人并无实质性保障，投资者的利益保 障及基金资产的风险隔离制度必须到位，是土地基金成败与否的前提所在。 土地开发利用融资模式，建立土地开发投资基金，以国有资产管理机构下属的公司及信托投资公司和其他公司作为发起人设立土地基金，基金则委托专业机构 (担当基金管理人 )来管理运作。 土地储备中心只作为资金使用者，将募集到的资金用于土地收购，整理，储备和土地开发。 资金来源可以是财政收入，银行贷款以及通过公开发行基金单位凭证，向保险基金、社保基金等公共基金配售募集资金。 兰州市 2020 年土地存量摸底统计，全是存量储备地共约 万余亩，市土地储备中心储备库 中约 万余亩。 特殊的地理位置，地貌特征，使得土地供应异常紧张，供需严重不足，直接导致同类城市中兰州地价房价偏高。 市委市政府提出建 设“兰北新区”战略构想，中川镇、秦王川、兰州北山、榆中三角城一带 进行大面积土地开发，初步构想约9 268 平方公里移山造地，先期进行地质灾害治理，建设目标为生态恢复示范区，一次土地开发资金需求巨大，土地开发空间大，土地储备较为集中，土地市场需求量也很大，为深入进行土地开发基金试点提供了先决条件。 （ 3）土地债券 土地债券是指政府委托的公司法人为筹措土地收购整理资金，以储备土地或政府制 定范围的土地作抵押，而向投资者发行并承诺以一定利率支付利息并按约定条件偿还本金的债权债务凭证 ， 土地债券发起人应为能独立承担民事责任并能独立支配募集资金的公转私法人。 [9] 土地债券的特点：一是资金来源广，土地债券的投资者分布在 社会各领域、各阶层，不仅包括银行等金融机构，也包括众多 中小投资者，拓宽了城市土地储备的融资渠道；，二是融资期限较长，土地债券是直接从投资者手中融通资金，相对于银行贷款而言，融资成本优势在于融资期限一般较长：三是灵活性强，土地收购储备的运作过程较长，其资金需求具有长期稳定的特点，发行机构 可以根据资金需求来自主确定，种类多，选择余地大，较其他模式相比灵活性比较强。 例如可收回债券，易于调节资本结构。 土地投资价值和稀缺性增值潜力易为大众接受；缺点在于限制性条款较多；审批手续繁琐；融资数量有限。 兰州市土地储备机制中兰州市土地储备中心与兰州市城市发展投资有限公司“两块牌子，一套人马”将土地储备融资运营职能合为一体。 [10] （二） 岳阳市土地储备制度融资方式分析 方式 岳阳市 在土地储备运行初期，由于土地出让量少，土地征购和土地前期开发量大，必须依靠政府的财政拨款作为启动资金以保证土地储备的 正常运行。 岳阳市财政 2020 年拨付 5000 万元作为岳阳市土地储备的启动 资金，经比较岳阳市土地储备的启动资金比其他城市土地储备启动资金 多，说明岳阳市政府对于土地储备工作的重视非常大。 随着经济建设的高速发展，岳阳市财政所面临的是城市的整体投资，要顾及到许多方面，且由于财政拨款的不确定性、数量的有限性以及土地价值大和交易周期长等特点，随着土地储备工作的向前发展，尽管岳阳市土地储备的财政拨款相对较多，但还是越来越不能满足土地储备资金的需求。 [11]岳阳市土地储备中心从 2020 年成立至 2020 年第三季度，累计收购土 地 137 宗，收购土地面积 公顷，收购成本接近 5 亿元，很显然，紧靠财政拨款只是杯水车薪，其他融资渠道筹集资金也是非常必要的。 方式 10 目前，岳阳市土地储备中心 的资金来源主要是商业银行贷款，截至 2020 年第三季度，贷款总数达 个亿，占岳阳市土地储备中心营运资金的 %。 从表面上看，通过银行贷款，岳阳市土地储备中心实现了“借鸡生蛋”和“欠债 — 平衡 — 盈余”的资金积累，然而这也产生了问题。 （ 1）银行贷款期限与土地储备的运营周期不配套。 银行贷款周期一般为 年，而土地储备的运营周期一般为 25 年，由于其运营周期的不配套，限制了银行贷款作用的有效发挥。 [12] （ 2）银行有限的放贷能力限制了土地储备的进度。 银行本身的放贷额度和期限都有限制，这往往不能按土地储备机构的运作需要，及时、足额地发放贷款，且银行从风险管理的角度出发，不可能将大量的资金投向土地储备工作，因此，仅靠银行贷款难以满足土地收购、旧城改造等资金需要。 2020 年 6 月，中国人民银行出台了 121 号文件，严格了对土地储备机构的支持条 件，明确规定了土地储备机构进行土地储备贷款，必须具备贷款额 30%以上的自有资金，且贷款的期限最长不能超过 2 年，使得这种限制更为明显 [13]。 （ 3）银行贷款政策受金融政策和经济环境的影响较大，贷款来源不稳定。 在土地储备机构的运行过程中，无论是土地的收购、调整、储备，还是土地的出让都必须畅通无阻，否则就会出现资金循环链断开，资金紧缺的局面。 随着银行对土地储备机构放贷要求的日益规范和严格，一旦外部经济环境出现低迷，银行就会收缩对土地储备机构的资金支持力度，影响土地储备机构的运行计划的实施。 与此同时，外部环境的低 迷首先表现为经济发展变缓，消费主体对土地需求降低，地价也会随之下降，导致土地储备机构的主要资产（土地）价值“缩水”，抵押贷款数额减少。 最后，外部环境的低迷还会 使土地出让成交量减少，土地收益积累减少，相应的土地储备量增加，积 压贷款额上涨，土地储备机构将背上沉重的利息负担。 （ 4）商业银行贷款的利率的提高，增加了资金成本。 据了解，截至 2020 年第三季度，岳阳市土地储备资金贷款规模近 3 亿元，每月付息约为 150 万元，可见贷款利息是一项非常沉重的财务负担。 从长远看，贷款利率高、期限短、数量大、财政支持不稳定等因素都会 给土地储备工作带来较大的财务风险。 特别是随着近两年央行对银行贷款利率的几次提高，土地储备机构不仅利息负担加大，而且随着利率水平的提高，贷款项目的平均成功率会下降，申请项目的平均质量也会下降，在 信息不对称的情况下，土地储备机构的贷款难度也将在一定程度上增加 [14]。 11 按照我国财政实行的 “收支两条线”的管理体制，城市土地一级市场出让收入和土地储备、开发支出均由财政负责。 土地出让收入扣除土地出让成本，即为土地出让增值收益，是政府实施土地储备制度后国有土地的有效增值额。 为了使土地储备事业良 性发展，岳阳和全国绝大多数地区一样从每年的储备土地经营收益中提取不少于 5%— 10%的资金作为土地储备的专用资金，专项用于土地收购储备。 岳阳市土地储备中心从 2020年成立至 2020年第三季度，已经出让了相当数量的城市土地，共计 111 宗，净收益高达 5 亿多元，为城市建设积累了一定的财政实力，可用于城市基础设施、公益事业建设和形成土地储备基金。 但从总体来看，土地经营收益这种融资方式尚缺乏规范化和制度化，不足以成为岳阳市土地储备主要而稳定的资金来源。 为了拓宽土地储备的融资渠道 ，加大 土地储备工 作力度，岳阳市土地储备中心采取了土地预出让的操作方式， 2020 年岳阳市在刘山庙整体开发项目中开创了湖南省通过土地预出让招筹资金的先河，为全省各市区的土地储备工作树立了榜样。 其具体操作如下：根据意向性用地单位的申请，经审查初步拟定项目可行后，让该单位参与储备土地的前期开发整理工作，有岳阳市国土资源局与意向性用地单位签定《前期开发垫资框架协议》，并发布预出让公告，用所垫资金进行征地、拆迁、土地收购 以及必要的前期开发，待土地达到供地条件后，再推向市场，前述意向性用地单位在同等条件下有优先购买权。 所签订的框架协议 大 致包括以下内容：一是项目垫资金额数；二是所垫资金专项 用于土地收回、征地拆迁和前期开发；三是所垫资金及同期贷款利息；四 是项目其他一些具体的约定。 通过土地预出让融资方式，大大减少了岳阳市土地储备资金压力。 尽管土地预出让筹资是一条风险较小，能够 筹措大量资金进行土地收购储备和前期。