中国地方政府巨额负债的原因及对策分析毕业论文(编辑修改稿)

中国地方政府巨额负债的原因及对策分析毕业论文(编辑修改稿)内容摘要：

未担保的养老金基金、就业基金或者社保基金投资失败（小投资者的社会保护） 中央银行债务违约（外汇合同、货币保护、资产负债表平衡） 私人资本逆流的紧急救助 剩余环境破坏、赈灾、军用筹资以及其他 、结构与管理研究 平新乔（ 20xx）援引 Brixi 的财政风险矩阵对四种类别负债进行了进一步阐述，探讨了国际公认方法治理财政风险的有效性。 他还针对财政风险矩阵设计了“财政对冲矩阵”（ Fiscal Hedge Matrix)，并且提出在不同假定条件下的相关预算制度改革。 刘尚希、赵全厚（ 20xx）按照 Brixi 政府负债分类方法对政府负债规模进行了考察。 他认为，从流量和存量两个方面来看，政府的债务负担是非常重，制度的内部缺陷是其形成的主要原因。 刘尚希（ 20xx）认为，政府既是经济主体又为公共主体。 他利用分析框架进一步说明私人风险转化为公共风险时会产生财政风险。 他提出了 Brixi 财政风险矩阵的不足，认为其不能显现财政风险的大小。 他还指出了我国制度下的财政风险特征。 （四）创新与不足 本文试图在如下几个方面进行创新： ，本文不仅用财政学理论对地方政府负债问题进行分析，而是将综合运用西方经济学、审计学等相关理论对地方政府负债存在的问题进行多层次、多角度分析。 ，将尽可能采用最新和权威的数据资料，综合应用资料和数据搜集、实证分析与规范分析、理论分析与实践相结合、定性分析与定量分析相结合、数学模型分析等方法，深度剖析地 方政府负债规模的影响因素，探讨地方政府负债的最适规模，提出防控我国地方政府负债风险的合理化建议。 由于我国地方政府对负债信息基本都不予公开，很难查找到相关真实数据，给文章实证分析带来了一定难度。 二、 中国地方政府债务的相关概念及统计口径及历史与现状 4 （一）地方政府债务的分类与统计口径 我国地方政府债务的形式纷繁复杂，多种多样。 在研究我国地方政府的债务问题时，各级地方政府债务至少应包括以下五个层次的内容： （ 1） 地方政府的债务收入 它是地方政府各职能部门通过信用手段取得的财政收入，是地 方政府的债务收入。 （ 2） 地方政府担保的收入 它是指地方政府提供担保的机构、单位或企业的各种借款或发行的债券，包括经地方政府批准，由国有经济单位以政府专项预算等作担保的各种借款。 （ 3） 地方政府的欠款和挂账 这主要是指名为欠款和挂账实为赤字的地方政府必须加以弥补的债务。 （ 4） 准地方政府债务 这类债务主要是指地方政府职能部门所属机构或单位举借的用于地方公共支出的债务。 （ 5） 地方国有企业难以偿还的债务和某些金融风险的转嫁 地方国有企业作为自主经营、自负盈亏的法人主体和经济实体，其债务理应由企业自行承担，不构成地方政府债务的内容。 但 由于我国正处于经济转轨时期，政府实际上还没有彻底割弃与国有企业的资金软约束关系。 在企业因种种原因不能偿债时，财政往往需要担当企业债务偿还的角色。 参照 Hana Polackova Brixi 对财政债务风险的划分方法，结合我国地方政府债务的实际情况，对我国地方政府债务的主要形式归纳如下： 表 2 我国地方政府债务矩阵 债务 直接债务 或有债务 显性债务 项借款 、农业综合开发贷款等款项 位、个人的借款 （工程款、公务员和教师工资、出口退税欠款等） 、供销等企业政策性挂账 5 隐形债务 社会保障缺口 、欠债或损失挂账 的收益率承诺 （二）地方政府债务的历史 我国近现代地方政府债务发端于晚清时期，发展迅速，历经北洋政府、国民政府、革命根据地和新中国计划经济时期等几个阶段。 近代地方政府债务上百年的 发展历程与我国内忧外患的社会背景、经济金融的历史变迁、封建社会集权统治的瓦解、中央与地方关系的嬗变等紧密相连。 新中国建立初期的地方政府债务则是与加快社会主义建设相联系的。 （三）地方政府债务的现状 20xx 年 6 月 20 日 ,中国银行间隔夜拆借利率最高达到史无前例的 30%。 “ 银行间隔夜拆借利率 ” 反映银行之间借贷成本 ,根据公开的数据 ,近年此项利率往往不到 3%。 而审计署日前发布地方政府本级政府性债务审计结果公告显示 ,36个地区 20xx年底债务余额共计 ,比 20xx年增加 ,增长了 %。 从债务资金运行的各环节看，我国地方政府债务管理主要呈现以下基本特征。 ，决策不严 由于缺乏国家统一的规范，各级地方政府的举债决策分散，有的项目举债决策权在发改委，有的分散在各主管部门，有的则由举债单位自行掌握。 通常，举债决策缺乏长远规划和年度计划，举债规模不受限制，债务决策更多体现的是行政长官的意志。 举债主体更多地考虑如何更方便快捷地筹集资金，在总体上缺乏科学合理的规划和严格的举债项目可行性论证，较少考虑偿债能力和财政承受能力，通常没有事先落实偿债资金来源，集中贷款的现象普 遍存在。 ，使用效率不高 我国长期以来实行的是分散而不是国库集中支付的政府建设资金支出管理体制，有限的财政资金被条条块块切分到各个主管部门，然后由这些部门使用和管理，从而造成在政府性项目建设上，各部门既管资金、又负责建设，资金缺口由各部门自行多头举债，债务资金管理各自为政。 由于各主管部门的理财能力普 6 遍不强，债务资金使用管理不够规范，没有严格实行项目法人责任制、招标投标制和合同管理制，因此债务资金在使用过程中面临很大的风险。 ，管理基础薄弱 目前各级地方 政府均缺乏一个统一的组织机构来全面管理地方政务债务。 尽管地方财政部门在制度上被明确授予全面管理政府债务的职能，但事实上地方财政部门只对部分直接由财政部门偿还的债务，比如国债转贷、外债、专项借款、农业综合开发贷款、财政周转金等进行管理，管理也主要限于简单的统计、资金划拨、预算扣款等事后管理和微观管理。 目前从中央到地方对于地方政府债务都采取了一些管理措施，但主要沿用的还是传统的行政手段，包括政治动员、制定偿债目标、“偿债也是政绩”的行政口号、将偿债工作纳入各级地方政府和领导干部的 业绩考核内容等。 通过颁布法律规章来规范债务管理也是我国部分地方政府近年来采取的一种管理方式。 但这些法规或办法几乎都是由地方政府制定并颁布的，法律效力和强制力低，具体执行大多进展缓慢。 ，偿债制度不健全 在偿债问题上，不少地方政府存在“能不还则不还”、“能拖则拖”、“新官不理旧账”的赖账思想。 地方政府通常会采取各种方式拖延或者逃避债务。 各级地方政府缺乏真正的偿债管理制度。 按照要求，有地方外债和国债转贷的县级以上地方政府应建立偿债准备金。 但事实上，除了一部分省市级政府建立起偿债准备金以外 ，大多数县级政府至今仍未设立。 三、 中国地方政府巨额债务形成原因 （一）地方经济发展的资金需求巨大 从国际上看，经济的发展通常都伴随着工业化和城市化的快速发展，而无论是工业化还是城市化都需要大量的资本投入。 我国作为起步晚、底子薄的发展中国家，城镇化和工业化因此被形象地比喻为“两条腿走路”。 在城镇化战略的推动下，地方政府纷纷制定了城市扩张目标。 一些地方出现了城镇建设“大跃进” 7 倾向，急于求成，盲目扩大城市规模，相互攀比，大城市纷纷争建“国际大都市”，中小城市纷纷建设 “大城市”，县乡则纷纷建设“小城镇”。 面对巨大的资金需求，各地政府都不约而同地采取了各种筹资手段，如“土地批租”融资、实施政府担保贷款以及向个人、单位贷款等，使自身的投融资能力得到了很大提高，以暂缓资金供求的矛盾，从而不可避免地形成了地方政府债务。 我国存在着严重的地区经济发展不平衡。 一些经济欠发达省份和地市，不仅二、三产业规模较小，产业结构单一，而且交通运输、能源供应、邮电通信、工业基础设施、水利基本建设等方面均不能满足经济发展的需要。 但由于同级地方政府之 间存在经济指标、政府形象等方面的的竞争，这些地方政府在财政资金维持正常运转都已经十分困难的情况下，只能靠举债促进经济和社会事业发展，从而导致政府债务逐年增加，债务风险不断加大。 （二）地方经济发展的资金供给：财政、金融 (1)县乡经济发展缓慢 ,财政困难。 经济发展缓慢 ,财政实力不强是县乡财政困难的根本原因。 基层经济发展缓 慢对基层政府负债的影响主要表现在以下几个方面 :一是工业支撑不够强。 基层 缺少投资规模大、科技含量高、市场前景好、经济效益高、税收贡献多的工业企 业。 一些改制企业和新 上企业由于刚刚起步 ,还处在享受优惠政策和涵养税源期 限内 ,对财政的贡献较小。 二是农业基础不够稳。 农业基础设施建设滞后 ,抵御 自然灾害的能力不强。 产业结构调整慢 ,绿色、优质、高效的农产口基地规模小 , 农业龙头企业带动能力弱 ,农民增收的步伐缓慢。 三是三大产业结构不够优化。 低层次和传统产业占据基础地位 ,占 GDP 的比重相对较小 ,特别是房地产、信息、 现代物流等新兴的第三产业发展速度慢 ,对经济、财政的贡献作用还不大 ,难以 满足财政支出的需要 ,更别说对减轻地方债务压力做出贡献了。 (2)缺乏稳定充足的税源。 这主要受 中国县乡的地域分布的影响。 中国县乡主要分布在农村地区 ,基础 产业多以农业为主。 农村经济长期滞后 ,使县乡经济发展缓慢 ,水平较低。 而地方财政越困难 ,就越倾向于从工商业获取财政收入 ,而工商业得不到发展 ,反过来又 8 影响该地区未来的财政收入 ,形成恶性循环。 (3)基层财政收入增长后劲不足。 财政分配一直以来都向城市和工业倾斜 ,使得农村劳动力转移和城乡经济良 性循环受阻 ,导致地区差距和城乡差距不断扩大 ,农村经济得不到根本的提高 , 产业也无法升级。 我国地方政府的举债主体主要是融资平台公司、地方政府部 门和机构、经费补助事业单位。 其中，以地方政府融资平台公司为主。 各举债主体的债务规模占总规模的比重如图 3 所示。 图 1 资料数据来源：审计署办公厅 .全国地方政府性债务审计结果（审计署 20xx 年第 32 号公告）中华人民共和国审计署网站 （ 1）地方政府融资平台相关信息不透明，贷款机构不能准确掌握借款主体的信息。 在地方政府负债中，大多数的债务来自国有银行、农村信用合作社。 当前，政府不仅存在很多过去的问题需要清理，如前面所述的隐性养老金显性化的问题，而且产生了很多新负债也依赖于像银行借款。 （ 2）我国地方政府并未成立相关部门，统一管理融资平台，计算融资平台负债率，对融资平台整体的还款能力进行估计。 政府地方政府融资平台的主要表现形式为城投公司，仅仅作为政府与贷款者的中介，无项目决定的权利，且大 多数都无权对项目进行管理与监督。 9 （三） 20xx 年金融危机后的扩张政策 20xx 年金融危机后，地方政府面对经济增速放缓的压力，更有了举债的压力和动力。 另外，由于地方隐性债务缺乏必要的透明度和健全的约束机制。 地方政府举债投资兴建的一些政绩工程和形象工程大而无当，项目现金流回收“量小而且速度慢”，只能不断挖掘渠道借新债、还旧债。 这种新的融资渠道成本更高，地方债务有可能像滚雪球似的不断膨胀。 在局部地区和部分项目领域，仍存在着比较高的风险积累。 四、中国地方政府巨额债务风险评估 （一）样本数据选择 选取 20xx 年全国 31 个省的截面数据进行分析，选取的指标包括年度债务额度，地方政府债务余额增长率，年度本省 GDP，地方政府债务负担率，地方政府债务依存度，全社会固定投资总额及社会消费品零售总额 (亿元 )。 数据来自中国统计年鉴和国家统计局网站，详见附录。 其中地方政府债务余额增长率等于当期债务增长额与上期期末债务余额的比率，反映地方政府债务的发展趋势。 该指标越大，债务增长越快，政府承担的 债务压力越大。 反之则相反。 地方政府债务负担率地方政府当期期末的债务余额与当年 GDP 的比率，反映地方政府所承担的债务总量相较于总产出的比例关系。 国际上公认的政府债务警戒线是 60%。 该比率大，地方政府债务风险越高。 反之则相反。 地方政府债务依存度，即当年地方政府债务收入与地方政府支出的比重，用于反映地方政府的财政支出对债务的依赖情况。 该指标越大，地方政府支出越依赖债务，。