外国公务员薪酬管理制度最新发展的研究分析顾问项目中期报告(编辑修改稿)

外国公务员薪酬管理制度最新发展的研究分析顾问项目中期报告(编辑修改稿)内容摘要：

财政负担能力 46. 上述各国近年在财政及公共开支上都受到相当的的掣肘。 影响所及，政府一方面缩减公务员队伍的规模，另一方面严格控制公务员的薪酬水平。 以加拿大为例，过去十多年公务员核心职位数目减少了大约 40%，而整个 90 年代大部分时间公务员的薪酬水平几乎停滞不前。 同期，英国公 务员队伍的规模平均每年缩减大约 4%。 在这种情况下，难怪财政负担能力成为这些国家的公务员薪酬政策的一个主导特色。 尤其在薪酬职能已在相当程度上下放予个别部门和机构，预算拨款限额成为政府控制公务员薪酬的主要机制时，财政负担能力的重要性更为突出。 47. 由于这些国家 重严格控制公共开支，缺乏充足的资源以推行与绩效挂 的薪酬制度，因而削弱了这些国家进一步推行这类制度的能力。 这无疑对这类制度在上述国家的认受性和评价造成负面影响。 与市场水平挂 48. 正如上文所指出，由于财政负担问题日渐受到关注，上 述国家在 80 年代及90 年代初所推行的公务员薪酬改革减少 重公务员薪酬与私人机构的挂。 但上述各国政府仍致力提供足以吸纳、留用和激励合适员工的薪酬。 上述各国政府仍务求公务员薪酬与私人机构薪酬水平「大致相若」，尽管这些国家已不再强调两者之间的明确联系。 上述各国也没有试图促使公务员的薪酬水平超越私人机构的薪酬水平：当中有些国家（例如新加坡）致力促使公务员薪酬在整体上紧贴私人机构的水平，也有其它国家仿效英国的做法，明确强调公营部门的薪酬水平相对于私人机构的薪酬水平而言，应存在一定程度的「折让」，以反映公务员在工作上 所享有的某些额外福利， 例如工作较为安稳、享有无需供款的退休金等等。 49. 不过，以澳洲和英国为例，一个越来越引 人们关注的现象，就是上述政策导致高级公务员的薪酬水平过度落后于私人机构的水平，而有关当局近年已设法缩短两者的距离。 以新加坡为例，由于这一问题已引起人们关注，政府设法使高级公务员的薪酬水平与私人机构最高薪者挂 ；这一政策虽引 争议，但却符合新加坡继续致力招纳「最优秀和最聪颖的人才」加入公务员队伍的政策目标。 公务员薪酬制度的内部对比关系 50. 内部对比关系一直是公务员薪酬政策制定方面的一个重要课题，无疑这一情况以后仍会继续。 但这方面的一个普遍趋势，就是内部对比关系在公务员薪酬厘定工作上的重要性似乎有所削弱。 这主要有两个原因：首先，上文所提到的职能下放已削弱了部门与部门之间、职类与职类之间（但并非部门与机构内部）内部对比关系的重要性；其次，上述各国政府考虑到内部对比关系会严重影响政府在私人就业市场的招聘能力，因而已设法不再过度强调内部对比关系的重要性。 薪酬与表现的联系 51. 上述各国在薪酬政策方面的一个普遍趋势，就是各国政府一直致力加强薪酬与表现（指个人表现与公营部门生产力的提高）的联系。 其目标在于提高公务员 队伍的效率和生产力，协助公务员培养绩效文化，以及提高公务员队伍的灵活性。 上述各国在这方面的整体发展趋势，在于透过一系列以绩效为本的薪酬安排，包括灵活薪幅、表现花红以及其它奖励计划（下文将有详细介绍）取代或补充传统上或多或少以自动增薪为主的固定薪级制。 这类新设立的薪酬安排初期一般只应用于高级管理层。 灵活性与反应力 52. 上述各国政府已致力推行更为灵活的薪酬政策以免重蹈以往的覆辙 使公务员队伍受僵硬、繁琐的政策方针或其它繁文缛节所掣肘。 英国、澳洲和新西兰均以较简单和灵活的中央统筹措施取 代原有的制度，事实上这符合各国政府把公务员队伍的管理职能进一步下放予个别部门的方针。 其中新加坡的做法最为瞩目：鉴于 80 年代中期经济衰退的冲击，新加坡自那时起便逐步推行一系列影响深远的措施，以确保政府在调整公务员薪酬以反映经济状况方面具有相当的灵活性。 现时新加坡高级公务员薪酬内酌情发放的部分约占薪酬总额的 30% 至 40%，只有部分能并入基本薪金内（因而不可全部用来计算退休金）。 合并及取消津贴 53. 我们必须指出，上述各国与香港在公务员所享津贴及其历史因素方面存在颇大的差别。 具体而言，上述各国只有 极少数的公务员享有的津贴超过其总薪酬（不包括应享退休金）的 10%，而某些国家（例如英国）甚至已取消大部分津贴。 54. 上述各国均已采取不同措施合并及取消公务员津贴，藉此提高公务员薪酬制度的透明度，加强公务员队 伍的问责性，减省行政开支。 举例说，据加拿大政府估计，处理公务员津贴所涉及的开支，约占人力资源服务总成本的三分之一以上。 这方面的政策一般受到公务员队伍的欢迎，因为把津贴并入基本薪金内，能让公务员在运用薪金方面享有更大的自由度。 举例说，新加坡政府推行「单一薪」制政策，多类津贴和额外赏赐（例如高级公务员的用车津贴）已被取消或并入基本薪金内；新西兰容许高级公务员在无需有关部门或机构承担额外开支的前提下，自行决定以何种方式安排其薪酬方案。 55. 至于得到保留的津贴，一般是因为少数特别原因才予以保留。 例如：执行 艰辛或厌恶性职务；在偏远或生活指数偏高的地区工作；超时或额外工作；吸纳和留用人才以填补需要特殊技能但暂时人手短缺的职位。 纪律部队的独立安排 56. 我们的研究显示，上述各国在处理相当于香港纪律部队（惩教署、海关、消防处、政府飞行服务队、入境事务处、警务处）的公务员队伍的薪酬安排上彼此并无一致的方式。 这方面的整体趋势在于为这类公务员（这些都是已被取消罢工或采取工业行动的权利，及（或）有必要确保其薪酬厘定工作不受政府支配也不受政治干扰的公务员）提供独立的薪酬安排。 举例说，英国监狱服务处人员最近被取消 在采取工业行动方面所享有的法定权利，其薪酬则改由独立的薪酬检讨委员会负责厘定。 57. 事实上 , 上述各国（新加坡除外）都已为其警察部队制定独立的薪酬措施。 至于其它纪律部队，除个别部门外（例如英国的监狱服务处），其薪酬管理制度与其它政府部门或公营部门的职类并无分别。 但我们必须指出，鉴于上文所提到的各种职能下放的措施，这些纪律部队其实有条件按其实际情况制定各自的薪酬措施。 58. 上述国家的警队及个别其它纪律部队所关注的问题 ，就是制服人员与非制服人员（文职人员）传统上均有不同的薪酬安排。 普遍意见认为这造成了一系列关于人力资源管理及效率的问题。 这些国家当中有不少正采取措施，进一步把全体制服与非制服人员纳入单一的薪酬及人力资源管理架构内（以加拿大为例，加拿大皇家骑警除了一般警员外，还有两类待遇不同的文职人员）。 对香港有何启示 59. 上述各国为响应各种外来压力，已在多个范畴内对其薪酬及职级政策进行重大改革。 总括而言，这些国家的政府均认为这些改革已取得成效，因为各国公务员队伍的表现和生产力均有所提高。 在某些国家 内，这些改革成效更得到一些独立性较高的评估项目的充分肯定。 但我们也要指出，个别员工和工会对此类改革意见不一，尤其在改革初期其抗拒心态较为明显。 60. 尽管香港特区政府近年已推行了一些关于薪酬及职级政策的改革，平心而论这些改革相对于上述各国而言（可能除了加拿大外 )，无论在本质上和程度上都较为局限。 由于香港与上述各国均面对相近的外来压力，而上述各国均认为本身的公务员薪酬改革已见成效，我们认为 香港公务员队伍值得深入检讨其薪酬政策及其基本原则。 若然如此，以下问题必须加以处理：  香 港有没有条件进一步把薪酬方面的职责下放予各决策局和部门。  香港特区政府整体公务员雇佣政策是否称得上优良的雇佣政策。  应否继续让公务员薪酬与私人机构挂。 若然如此，应以甚么方式进行。  香港特区政府应否摒弃以学历为主的内部薪酬对比关系原则。  为配合薪酬调整而进行的整体资源配置工作，应否以预算规范内的财务负担能力作为主导原则。  能否加快或扩展现时用以整顿、合并及简化公务员津贴的各 种措施。  现时纪律部队的薪酬事宜应在多大程度上继续以独立方式处理。 以薪酬幅度取代固定薪级的经验 61. 上述五国均以较灵活的薪酬幅度取代高级公务员的固定薪级（按年资自动增薪）。 那些已大幅度地把薪酬管理职能下放予个别部门的国家（例如英国、澳洲和新西兰 )更将灵活薪幅制推广至全体或大部分公务员。 62. 在薪酬幅度的具体执行细节上，上述各国，以至在一些已进一步下放薪酬职能的国家内各部门与机构之间，皆有不同的做法。 不过，我们仍可把薪酬幅度制的主要特色概括如下 ：  每一薪酬幅度均设有最低薪点和最高薪点，每一薪酬幅度均有所属的职级或级别  薪酬幅度内的升迁一般视乎表现而定（不会自动增薪 )  公务员的薪酬可根据薪酬幅度或特定指引自由移动（例如设置固定支薪点，员工可根据表现获得 0、 2 甚至 3 个 支薪点）  薪酬幅度内的薪阶远比传统的固定薪级为阔，各个薪酬幅度彼此重迭的情况也较多  与香港纪律部队大致相若的公职人员一般较为抗拒薪酬幅度制。 这些部门的作 风一般较为保守，资历较深，在日常工作上较 重等级和阶别的划分，因此按表现厘定薪酬的方法并不符合这些部门的主流文化。 63. 公务员对推行灵活薪幅制意见不一。 上述各国政府及高级公务员一般认为薪幅制的推行颇见成效，尤其是这一机制有助建立更公平的奖励制度（以工作表现而不是工作年资作为厘定薪酬的标准），提倡 重表现的公务员文化。 但这个机制也遭到工会及某些员工的反对，他们认为薪幅制的推行可导致公务员队伍出现分化，与公务员当前的主流文化也背道而驰。 个别国家在这方面更遇上一个棘手难题。 以英国为例，由于政府无力为这类 计划提供充足资助，因而对这类计划的可信性和成效直接造成负面影响。 64. 从这些海外国家的实际经验中，我们知道灵活薪幅制的成效以及人们所称道的不偏不倚，实际上视乎有关部门能否以全面的方法进行绩效评估和管理。 以下是上述各国在这方面的一些良好措施：  就政府的整体施政目标、部门 /机构的工作目标与公务员个人的事业目标确立三者间的清晰联系  要求公务员制定个人绩效计划或合约，并取得主管人员在这方面的共识，以此作为评核日后工作表现的依据  重发展精审而全面的绩效评估标准，但也明白事实上难以对公营部门许多范畴的表现进行准确评估  制定精密的员工考核方法  确保考核程序可处理表现优秀和表现欠佳的员工。 对香港有何启示 65. 鉴于上述各国均已推行灵活薪幅制（至少就高级公务员而言），而一般意见认为只要推行得宜，这些改革措施将有助提高公务员队伍的问责性和表现，我们认为 香港公务员队伍值得深入探讨应否推行灵活薪幅制。 我们认为以下是一些必须处理的问题：  薪酬幅度 应否只适用于高级公务员。  薪酬幅度应由中央统一制定。 还是容许决策局和部门自行制定。  薪酬幅度应有多大灵活性（举例说，是否应保留支薪点制度）。  政府的现行绩效评核机制和员工考核制度应作何改动才可有效支持灵活薪幅制的推行。 。