周其仁：竞争、垄断和管制----“反垄断”政策的背景报告(doc27)-其他行业报告(编辑修改稿)

周其仁：竞争、垄断和管制----“反垄断”政策的背景报告(doc27)-其他行业报告(编辑修改稿)内容摘要：

式的市場壟斷。 這裏的錯誤，在於把保護産權産生的壟斷，與侵犯産權的壟斷混爲一談。 競爭固然是技術經濟進步的基本動力，但是，競爭 要用清楚的産權界定和有效的産權保護來加以約束。 缺乏有效産權約束的競爭，爲讓社會付出經濟秩序方面的巨大代價。 在政府普遍保護産權的條件下，市場上還是會發生各種個樣的壟斷。 但是，未曾侵犯他人産權的 “ 壟斷 ” ，無傷大雅。 獨到的資源和獨到的資源利用方式，是壟斷；成功的勝者擁有市場權力，是壟斷；專利在有效時期內，是政府保護的壟斷；商業秘密，更是壟斷。 所有這些壟斷，都不能貿然反對。 因爲這些壟斷，有的本身就是排他性産權的同義詞，有的是市場競爭的手段、目標和結果。 贊成産權、贊成市場競爭，所以不能反對這些壟斷。 如果籠統反對一切壟斷，發展成不分青紅皂白地反對一切大公司、反對一切市場贏家、反對任何情況下市場份額的寡占和獨佔，甚至反對創新領先，那就變成反對産權、反對市場競爭、反對技術進步和反對經濟增長。 以上關於壟斷的第一錯誤推理，強調經濟落後，民間經濟不成熟，所以必須由政府限制産權、特別是限制市場交易權，才能加快經濟增長。 關於壟斷的第二錯誤推理，強調的是在發達的市場經濟裏，大公司的市場權力過於強大，需要政府施加法律和行政的平衡。 殊途同歸，都在於沒有找准競爭、産權、政府和壟斷關係的重心所在。 當前我國處在從低收入經濟向中等發達的經濟過度、從計劃體制向市場體制轉型，需要研究兩大錯誤推理帶來的實踐教訓，防範兩大錯誤推理對我國 “ 反壟斷 ” 法律和政策框架發生不良影響。 我們更要當心，防止兩大錯誤推理在我國的特殊國情裏混合變種。 26．小結： 反壟斷的要害是 “ 消除市場禁入 ” 概括以上分析，我們認定真正危害技術進步和經濟效率的，是強制禁止或限制自由進入市場。 其他諸項，包括獨到的資源控制、創新領先、企業規模大、技術實力強、已經支付了巨大的沈沒成本、佔有很大的市場份額，以及莫須有的 “ 壟斷意願 ” 等等，統統有其名、無其實。 清楚的概念，才可能産生明瞭的政策。 政策明瞭，解決問題才可能抓住重點。 因此，本報告建議，政府總的政策口號，擬提 “ 開放行政性壟斷市場 ” ，重點是 “ 消除市場禁入 ”。 本報告還認爲，權衡利弊，兼顧當前和長遠，輿論和宣傳上要避免過於籠統地 “ 反壟斷 ”。 特別要防止，將 “ 反壟斷 ” 混同爲反大公司、反市場成功、反創新、甚至是反一切排他性的專用權。 現實的市場壟斷形態是複雜的。 保護産權的壟斷，可能擴大保護而轉變成侵犯他人合法權利。 資源獨特、創新、成功和成本優勢的壟斷，也可能 派生出形形色色強制性排他性獨佔的要求。 我們承認實際情況非常複雜，但是，唯因爲實際情況複雜，才需要簡單明瞭的準確概念作爲政策的基礎。 政府在反壟斷政策的制定和執行中，應該堅守如下原則：普遍保護産權，反對市場禁入。 對付所有 “ 複合型 “ 市場壟斷，關鍵是消除市場准入的強制性障礙，以次爲界，不越雷池一步。 第三部分 管制與管制改革 政府確定了消除壟斷、開放競爭的政策，實施之後，如何管理基礎設施行業。 當前的主要思路是，開放市場與加強管制（或說加強監管），兩手並重。 本報告爲此在以下部分集中討論管制和 監管問題。 中心要說明， “ 管制 ” 是發達國家政府管理市場經濟的一種特殊形式。 伴隨市場經濟的發展和管制的實踐，發達國家提供的從 “ 管制建立 ” 到 “ 解除管制 ” 和 “ 管制改革 ” 的經驗，非常值得我們借鑒。 最早實施管制改革的國家，發生了 “ 再管制 ” 和 “ 管制消亡 ” 的爭論，也值得我們關注。 31． “ 管制 ” 概念 “ 管制 ” 不是一個傳統的、或日常使用的中文辭彙，其字面含義包含 “ 控制、規章、規則 ” 的意思。 作爲一個外來詞，管制（ regulation）反映的是一種政府與工商企業的關係，就是政府運用具有法律效力的規章控制工 商企業的行爲。 經濟學和法學關於管制的定義有許多。 但是，根據《管制與市場》作者史普博的斷言， “ 一個具備普遍意義的可有效運用的管制定義仍未出現 ” （《管制與市場》，中文版第 28 頁）。 有的經濟學家指出，管制是政府針對工商企業的公共政策。 有的強調，管制的實質是政府命令對競爭的明顯替代；或者，是在一般法的正規執行之外，運用政府強制力來迎合某些特殊目的。 有的乾脆說，管制是管制者們的所作所爲。 但是，所有關於管制定義包含一個共同的行爲特徵，既政府依據法規對企業的市場進入、價格決定、産品質量和服務條 件施加直接的行政干預。 撇開關於管制的起源、效果和價值評判等等歧見紛紛的問題，撇開管制手段和管制重點的歷史演化和國家之間的差異，管制總是政府對企業在市場上活動的直接干預。 這是 “ 管制 ” 的基本特徵，不會因爲 “regulation” 被翻譯別的名詞、例如 “ 規制 ” ，而有什麽實質的不同。 32．政府管理企業活動的主要形式 上面定義的 “ 管制 ” ，發生在西方發達的市場經濟國家，具有非常重要的、但容易遭到忽略的背景限制。 本報告強調以下三點：（ 1）法治，特別是政府依法行政的傳統已經確立；（ 2）政府和企業之間 的界限比較清楚，沒有政企不分的問題；（ 3）除非法律限制，私人産權包括資源的使用、收益和交易權利不受侵犯；而法律是一個公開的、各方可參與的立法（修法） 程式的結果。 本報告特別強調，不能脫離這個背景來借鑒發達國家的 “ 管制 ” 經驗。 爲了清楚地理解以上背景，我們有必要指出， “ 管制 ” 只是西方發達國家政府管理經濟過程諸多形式當中的一種。 “ 管制 ” 與其他政府干預經濟的形式之間，有著非常重要的聯繫和區別。 簡要說來，西方發達國家政府管理經濟的形式，包括以下五種。 普通法（主要是財産法、合同法和民事法） 管理私人經濟行爲。 核心是保障産權的有效界定、不受侵犯。 由於産權在行使的過程中會發生互相作用和影響，所以需要一套一般性的行爲規則來對産權的利用加以限制。 儘管如此，産權執行中還是可能發生大量糾紛，需要公正的判決、裁定和調解。 因此，在立法之外，“ 國家的作用僅限於提供一套法院體系 ”。 象中國老話所說， “ 民不舉、官不糾 ”。 只是這裏的 “ 官 ” ，不是無所不管的 “ 父母官 ” ，而是專司司法職能的法官。 歷史地看，普通法是西方管理市場經濟的基礎。 幾百年來，西方國家在其普通法的基礎上形成了其市場經濟的文明。 反托拉斯法。 這是 1890 年後率先在美國形成的新的政府管理經濟的傳統。 鑒於大公司市場權力的擴張，美國國會通過這套特別的法案。 此後，不但私人可以提出反托拉斯訴訟，而且司法部被授予特殊權力，用於審批企業合併案例、並對違反反托拉斯法的公司提出調查、取證和公訴。 要注意，原來美國政府被限制活動在公法領域，只能對刑事案件提出公訴。 現在，政府可以因爲特別的民事事項（涉及反托拉斯法）公訴私人公司，所以反托拉斯也被看作一個公、私法混合的一個領域。 不過，政府反壟斷的行政權力，依然受到獨立的司法系統的制衡，因爲司法部提出的反壟斷公訴，最後由獨立的 法院和法官來裁決。 許多案例，政府花費了鉅額行政經費調查、取證，但最後還是敗訴。 宏觀調控。 就是上世紀 30 年代大危機之後，根據凱因斯的經濟學說逐步形成的政府通過貨幣政策和財政政策調節經濟景氣的實踐。 必須強調，宏觀調控是政府對經濟活動的間接干預。 就是說，政府僅僅改變企業和個人做經濟決策的環境參數，但不干預、不限制、更不替代企業和個人的經濟決定和行爲。 目前許多人把政府的所有干預、甚至政府管制價格和限制市場進入等直接管制行爲，都當作 “ 宏觀調控 ” ，是錯誤理解凱因斯主義的結果。 管制。 政府依法對 企業和個人的經濟活動施加的直接的行政干預。 管制的起源和發展，因時因地不同（祥見下一小節），但共同的發生特徵是：不但普通法的約束和調節、而且反壟斷和宏觀調控的實施都被看作不足以滿足市場秩序的要求。 這時， “ 管制 ” 就出現了。 需要明確，與反壟斷的做法不同，管制是政府部門依據法律的授權採取直接的干預措施，而不是僅僅充當公訴人；與宏觀調控不同，管制試圖改變的不是決策參數，而是直接控制決策和行爲。 另外，我們也要指出，發達國家的管制，仍然植根于普通法傳統的深厚土壤。 具體表現在：（ 1）管制需要立法提供法律根據；（ 2）管制部門 要得到國會的特別授權；（ 3）受管制市場的企業和個人，可以根據普通法和行政法對政府的管制行爲提出法律訴訟。 國有化。 政府依照法令、並運用財政資源新建國有公司，或者收購公司的全部或部分股權。 由於政府是國有公司的老闆，所以可以通過對公司的內部控制來直接實現政府的政策目標，而不需要經過反壟斷、管制等外部管理的方式。 但是，西方國家的國有公司要受立法機構和選民和輿論的監督管理，並且參加與其他非國有公司的市場競爭。 此外，國有公司的比重在二戰後的西歐高一點，在美國比較低。 美國也有不少國有資源，但一般來說，政府不利用 國有資源參與和私人公司的市場競爭，所以很少組織成國有公司參與市場營運。 以上五類，國有化是政府對企業的內部直接控制和干預，管制是政府從外部對企業的直接行政干預，宏觀調控是間接的參數干預；反壟斷是間接的司法干預；普通法是對私人産權最一般性的法律約束。 33．管制：由來和發展 據上所述，管制是政府直接用行政手法干預企業的一系列行爲。 爲什麽在發達的市場經濟裏，會發生管制。 許多人簡單地以爲，自由競爭的市場不可能作到商家的個別利益與消費者利益、以及社會利益的完全一致。 由 於自發形成的價格，沒有、也不可能完全反映商業活動的社會成本，所以僅僅依靠價格機制，不能完全消除企業和私人行爲帶來的負面 “ 外部效果 ” ，甚至有了普通法、宏觀調控和反壟斷法還不夠，還是非需要政府對企業活動做出直接的干預。 西方主流經濟學關於 “ 市場失敗 ” 的理論，強化了人們對這一問題的認識，從而爲政府實行管制，提供了系統的理論根據。 根據以上認識，管制是政府應消費者的需要，主要是爲了保護消費者和全社會免遭企業贏利性活動可能産生的損害，而提出並實施的行政措施。 但是，經驗表明，對管制的 “ 需求 ” 不但來 自消費者，而且更來自企業和政府機構本身。 雖然管制常常聲稱是爲了社會利益，但是實際上，能夠從管制中獲得利益的，不但是消費者，而且是被管制行業的廠商、相關利益方、以及政府管制機構本身。 正是這些複雜的多方利益主體的互相作用，才在國際國內政治、意識潮流以及偶發事件的推動下，形成管制和管制的變化。 以美國爲例。 最原始的、並延伸至今的管制，可以拿政府對含酒精飲料的生産和銷售的直接干預爲典型。 在歷史上著名的《禁酒令》失敗後，美國各州政府都通過放發營業牌照，直接控制酒類銷售市場的進入者、消費者年齡和合法出售酒類的 場所和時間。 是的，關於酒精飲料的管制從來就以未成年人、社會公衆甚至嗜酒者家庭的 “ 幸福 ” 作爲公開的訴求。 但是，這套管制，嚴格限制了酒類銷售市場的競爭程度，從而保護了已經在位者的利益，而政府相關審批、發牌機構和官員的權力和利益，也顯著增加。 因此，推動並維持酒精管制體制的，不單單是可能受到 “ 酒精飲料的自由交易 ” 損害的家長和嗜酒者親屬，而且也包括受管制體制保護的在位銷售商和政府機構及官員。 需要探察的是，爲什麽象反托拉斯那樣的政府行動，還是不足以滿足 “ 社會對政府管理市場交易的要求 ”。 流行的解釋是：比之於反 壟斷訴訟，管制可能節約更多的執法成本（包括時間），並且可能帶來更有效的資源配置。 這是因爲，（ 1）管制機構分工專門，擁有比政府反壟斷部門和一般法院更專業的知識；（ 2）管制機構擁有法律授權的直接裁決權，所以處理問題無須等待漫長的司法程式。 蘭迪斯 美國新政時代的 “ 管制先知 ” 、哈佛法學院長和羅斯福任命的證券管理委員會委員 寫道： “ 要符合專門化的要求，就必須通過創立更多的行政機構來擴大政府在經濟發展各個階段的影響力，創立更多而不是更少的機構最有助於提高政府管制過程的效率 ”。 他明確主張，各種 獨立的管制委員會應當是政府的第四分支，應當是 “ 半立法、半行政、半司法的 ”。 是的，隨著市場範圍的擴大、分工深度的提高和交易活動的高度複雜化，對政府管理經濟提出越來越高的知識要求。 關於管制的知識專業化，以及由此産生的大量 “ 管制專家 ” ，既是分工的結果，也是産生更複雜管制結構的原因。 象市場裏任何專業化分工一樣，管制專家總是傾向于建議使他們的專家資産增值的管制體制。 但是，與一般的分工專業化有所不同的是，管制專業知識和專家的 “ 買方 ” ，只有政府一家，因此缺乏市場競爭的篩選和淘汰。 因此，如果沒有適當的抑制，管制 作爲政府直接干預企業的行政行爲 將會不斷自動加碼，直到在 “ 社會利益 ” 的名義下，使整體經濟增長因爲過度的管制而失去活力和效率。 35．管制擴展的邏輯與後果 美國曾經是 “ 管制的資本主義 ” 的一個典範。 雖然象許多其他國家一樣，美國政府也直接擁有一些重要的公司（比如田納西流域管理局、地方公共電力事業、郵政體系、機場、碼頭和運輸公司），但是相比之下，美國的 “ 國有化程度 ” 是很低的，而美國政府擁有的許多資源，例如國有土地和國家公園，在憲。