中国市制的变迁及展望(doc34)-经营管理(编辑修改稿)

中国市制的变迁及展望(doc34)-经营管理(编辑修改稿)内容摘要：

56％，年均增长 个百分点 [16]。 中国在世纪之交将成为中等收入国家，即使取一个下限，城市化水平年均增长 ％，也将从 1997 年的大约28％提高到 2030 年的 60％左右 (根据高佩义的阶段划分法， 60％为城市化基本实现的标尺 [17])；也就是说，中国城市化人口将在这期间从 亿人增加到 亿人。 现有的 668 个城市 (截 止 1998 年底 )是无论如何也容纳不了这么多新增城市人口的，即使将现有的县级行政单位全部改为市，也同样无济于事。 假定每个直辖市增加 500 万城市人口 (现有 4 个直辖市 )，每个地级市增加 50 万城市人口 (现有 227 个地级市 )，每个县级市增加 20 万城市人口 (现有 437 县级市 )，每个县级行政单位改为市后增加 10 万城市人口 (现有 1689 个县级行政单位 )， 中国最庞大的实用下载资料库 (负责整理 . 版权归原作者所有 ) 最多只能容纳预期新增城市人口的一半。 这就表明，现行市制必须改革，设立县辖市的问题不能不提到议事日程上来了。 从历史上看，中国城市化进程曾出现过大的起伏，这在世界上是绝无仅有的。 1956～ 1960 年，中国城市化水平从 ％急升至 ％；1961～ 1964 年，城市化水平又从 ％骤跌至 ％； 1969 年更回落至 ％，仅相当于 1952 年水平 [18]。 这种情况今后仍然可能再度出现。 每逢过年过节，像北京这样的大城市就要驱赶数十万非常住人口离开市区，即整顿市容。 1999 年，北京市提出对外来务工人员实施总量调控的任务，计划到 2020 年将外来务工经商人员由 181 万人减至 150 万人，并在建国 50 年周年大庆前清退 40 万“三无”人员(即无合法身份、无正当职业，无固定住所人 员 )[19]。 在深圳这样的新兴城市，有正式户口的人口不足 1/4，一旦经济政策上有所变动，难保不出现城市人口的大量流失。 为了适应中国城市化加速发展的需要，改革城市户籍制度，确定获得市民身份的法定程序以及市民的法定权利和义务，也已经是迫在眉睫的议题。 市制的关键所在是市民而不是市政府，对此缺乏清醒的认识，便会本末倒置。 因此，在中国城市化的道路中，市制设计不能只强调中国国情，而要更多地吸取世界各国的共同经验和一般规律。 国外市制有下列一些重要特征。 中国最庞大的实用下载资料库 (负责整理 . 版权归原作者所有 ) 其一，市是一种城市型行政建制。 在美国，地方政府主要是指县和 市镇。 县是广域型行政建制， 3040 个县 (1992 年统计数 )覆盖了美国的每一寸国土。 县是“面”，市镇则是“面”上的“点”，全美居民超过3 万人的市有 1050 个 (1994 年的数字 )。 日本 1994 年 10 月 1 日统计有 667 个市，比当时中国的建制市还要多，面积最大的是福岛县岩本市， 1231 平方公里；面积最小的是琦玉县厥市， 51 平方公里。 东京市人口 793 万，面积只有 平方公里，与之相对照，北京市的面积是 万平方公里。 日本大部分市的市域与建成区的面积比为一点几至十倍，人口比则很少超过两倍，尤以二者接近的为多。 作为一个对比，广东省单县设地级市的中山、东莞两市的市区与建成区的面积比分别为 73 倍和 145 倍，市域面积与建成区面积之比更高达几百倍 [20]。 其二，市是一种基层行政建制。 市不分大小，其法律地位相同，不存在行政等级上的差别，更没有县级市、地级市、直辖市层层套叠的现象。 市政府通常是最低一级的地方政府，市下面不再有其他的政府建制。 在日本，只有东京都的下面设立了 23 个特别区，在 1965 年以后取得了相当于一级地方政府的权限：另有横滨、大阪等 12 个“政令指定都市”，下设若干行政区，区长由市长任命，承担市长委托的职责 ，行政区并不是类似于特别区的一级地方政府 [21]。 在美国，大城市中有时还有若干学区和其他的特区，它们通常是根据提供特定市政服务项目的需要来确定自己的管辖范围，而不受市行政辖区的限制； 中国最庞大的实用下载资料库 (负责整理 . 版权归原作者所有 ) 它们是独立的财政实体，能征收使用费或特别受益费，而不用依赖税收或市债券为其服务提供资金，但不能像市政府那样为市民提供综合的、全面的市政服务，因此也不能被认为是执行一般政府权力的行政单位 [22]。 其三，市是一种地方自治体。 市自治体“是最具广泛权力的地方政府单位”。 “在所有地方中，自治市的权限和职能是最大的，一般的城市或市镇可 以为市民提供极为广泛的服务，可以履行政府的许多功能。 最大城市提供的市政服务堪与州政府相匹敌” [23]。 在美国，自治市的建立需由本社区的居民提出申请并经过地方公决获得大多数居民的同意，由州发给特许状。 在德国，《基本法》第 28 条规定：“必须确保市镇作为其职责的在法律规定的范围内调控本社区所有事务的权利”，“必须有普遍、直接、自由、平等和秘密选举的机构代表人民”[24]。 自治的概念由两个要素构成，其一为团体自治，其二为居民自治。 团体自治指的是以一定的地域为基础具有独立的法人资格的地域团体对该地域全部事务的自主处理。 居民自治的原则是：居民所在地的事务处理，不是由国家委任的官吏，而是由居民和居民选出的代表，按照居民的意愿进行管理。 市自治体既有公法人的一面，又有私法人的一面。 “当它借助分区布局来调整土地的使用或者通过其法院系统来触发交通犯规时，它显然是作为一个公共实体在发挥作用。 但是，当它去经营公共交通系统或体育场时，它又表现得如同一个私人企业。 ” [25]自治创始于城市，并在城市中日臻完善，这是世界上的一 中国最庞大的实用下载资料库 (负责整理 . 版权归原作者所有 ) 般规律，把中国社会自治的希望寄托于“村民自治”基础上的“农村包围城市”，无异于南辕北辙。 根据国际经验，笔者认为， 在中国未来的新市制中，建制市的基本特征应当是： (1)城市型而非广域型行政建制； (2)基层而非中间层行政建制 (少数大城市可以例外 )； (3)城市自治体而非单纯的地方行政单位。 2 从国际国内的经验来看，市制广域化的改革尝试基本上是不成功的。 建制市不应当是广域型的而应当是“适域型”的。 根据陈铭勋等的观点，适域型是介于统一型、狭域型与广域型之间的一种设市模式。 统一型市的行政区域与城市连续建成区范围相差甚微，或者前者略大于后者。 同一城市连续建成区由几个甚至几十个大小不等的建制市分而治之，便是狭域型 市。 中国特有的市领导县的地级市与整县改市的县级市则是广域型市 [26]。 笔者认为，适域型建制市的设市标准应当是：市内有一个 5 万人以上的城市居民点 (连续建成区 )；市域与建成区的面积比为 2～ 10 倍，人口比一般不超过 2 倍。 目前很多研究表明，在5 万到 10 万人口的城市中，市政府可以提供有效而周备的服务，这个规模可以雇用各有专长的人士、维持繁杂的各项服务的开支，并在提供服务时实现规模性节约，是较稳妥的城市规模的下限 [27]。 在未 中国最庞大的实用下载资料库 (负责整理 . 版权归原作者所有 ) 来的行政区划体系中，现有的省和县以及新设的府、州仍为广域型行政建制，市则一律改回为城市型行政建 制。 大致相当于现有的地级市的府、州为上级地方自治体，适域型的建制与乡镇同为下级地方自治体 [28]。 市的设置与其行政区划的调整，由府、州批准并报中央政府备案。 新市制下的市政府，应当明确以市政管理和市政服务为自己的主要职责。 职能重塑是市制归位的重要前提。 50 年代初，市政府机构中管企业、抓生产的还比较少，例如武汉市的 24 个政府机构中只有工业局和合作总社是管企业的。 但是到 60 年代以后，经济管理部门尤其是专业经济管理部门就增多至几十个，占市政府机构的半数以上。 而且，从市政府到生产企业，一般都设有五个管理层次：市 政府 — 委 —局 — 公司 — 企业 [29]。 市政府的生产组织任务完全压倒了市政管理任务。 1967 年 1 月 4 日，国家建委正式行文，暂停执行北京市的城市规划，并要求 1967 年建房尽量采取在市区内“见缝插针”的办法，以少占土地和少拆民房。 文件批评北京市有关部门对于贯彻大庆“干打垒”的精神认识很不够，要求进一步落实“干打垒”精神。 1968年 10 月，北京市城市规划管理局被撤销，北京的建设处于无规划、无指导的混乱状态，造成严重后果 [30]。 首都尚且如此，其他城市在“文化大革命”期间的城市规划和市政管理状况便可想而知了。 综观世界各国 ，现代城市政府都具有四方面的基本职能与责任：第一是直接为市民提供某些社会服务，包括教育服务、健康服务、娱乐服务等； 中国最庞大的实用下载资料库 (负责整理 . 版权归原作者所有 ) 第二是为保护公众的安全、健康卫生和社会福利等而对有关的私人活动进行管理；第三是制定城市建设规划，并据此征用和配置房地产，在适当的地方修建公共设施；第四是提供和维持公共设施，如道路、园林、教育文化设施，以及其他一些交通设施和下水道工程等。 此外，为城市经济的振兴，制定经济社会发展计划，提供技术援助和信息咨询服务，扶植中小企业的发展，开发旅游业等，也是一些现代城市政府关注的重心。 美国加利福尼亚州胡桃溪 市是一个拥有 65000 人口的社区，它的市政府设有五个部门： (A)行政服务部，下设财政处、信息系统处、中心服务处、人力资源处，主要为政府提供内部服务； (B)社区发展部，下设规划、公共工程、交通运输、建筑分部； (C)警察局，负责警备、消防和紧急医疗； (D)公共服务部，负责街道清扫、建筑维护、公园和空地的维护、提供公共车库和车辆保养，以及休闲服务和对老年人和残疾人的服务等； (E)文化服务部，制定社区文化计划、安排具体文化项目、提供艺术设备并为各种表演艺术和视觉艺术提供财政资助 [31]。 在美国，义务教育由专门的学区 负责管理，不属。