山东省交通投资体制改革调研报告(doc22)-组织变革(编辑修改稿)

山东省交通投资体制改革调研报告(doc22)-组织变革(编辑修改稿)内容摘要：

列的相关改革内容与措施。 主要有：项目筹资环节实行 “基本建设拨款改贷款 ”；项目投资方案设计 和建筑实施阶段推行 “勘察设计单位技术经济责任制 ”和 “施工企业经济责任制 ”，并确定投资项目的设计施工任务改行 “工程招标 ”，引进市场机制；设立建设前期工作项目经理，加强大中型项目建设前期工作；重搞 “基本建设项目投资包干责任制 ”，加强建设单位的责任约束和利益刺激；“加强中国国际工程咨询公司 ”，为项目投资提供智力 “决策咨询 ”，并强化银行的 “项目评估 ”；改革投资组织机构， “建立国家专业投资公司 ”，规定其基本职能之一是要保证国家 “资金保值增值 ”，等等。 实践表明，各种改革举措，都取得了一定的成效。 但若从根本上考察， 由于这些改革实质上都只停留在项目决策后的建设实施阶段，对项目决策阶段的责任问题却没有触及，即使有些也涉及到了投资的责任问题，名曰集体负责，实际上无人负责。 二 、项目业主责任制的实施及其存在的问题 1992 年 8 月，国家计委在北京召开了全国基本建设项目管理座谈会，决定在投资领域推行建设项目业主责任制，其目的仍是 “解决投资领域吃 „大锅饭 ‟和建设项目在管理上筹资、建设与生产、经营相互脱节，损失浪费无人负责，经济效益低下的问题 ”。 同年 11 月，国家计委下达了《印发〈关于建设项目实行业主责企业 ()大量的管理资料下载 10 任制的暂行规定〉的通知》， 对实行项目业主责任制的范围、组织形式、主要职责及其与有关方面的关系等作了原则规定。 《暂行规定》要求，从 1992 年起，新开工和进行前期工作的全民所有制单位基本建设项目，原则上都要实行项目业主责任制。 在建项目也应积极创造条件，实行项目业主责任制。 项目业主由投资方派代表组成，从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款及债券本息等全面负责，并承担投资风险。 从实践看，实行项目业主责任制的项目，如济德高速公路的建设收到了一定的效果，对解决项目投资责权利脱节的问题大大前进了一步。 但是，一方面，现 在正在进行中的 “项目业主责任制 ”与《暂行规定》的要求相比，有许多地方需要补充和完善。 另一方面，由于项目业主责任制没有涉及到全民所有制经济产权实现方式的改革，项目业主究竟是国家的代表还是企业的代表，是所有者的代表还是经营者的代表，其地位并不明确，特别是当项目出现投资失误、回收艰难、增值无望、业主缺乏偿债能力时，由谁承担偿债责任，这个敏感和要害问题并没有解决。 实际上就是仍然由国家对投资项目承担无限连带责任，项目投资建设吃“大锅饭 ”制度仍没有破除，投资项目管理体制上软约束的基本问题仍未得到根本解决。 所以，进一步深 化改革势在必行。 三 、积极推行企业法人投资责任制（项目法人责任制） 按照建立社会主义市场经济体制的要求，在总结前几年实行项目业主责任制经验并借鉴国外做法的基础上，今后，我国要实行企业法人投资责任制，也即项目法人责任制。 这是深化改革投资项目管理体制，实行政企公开，把投资的所有权与经营权分离，打破项目投资上的 „大锅饭 ‟，强化国有单位投资风险约束机制的根本措施。 显然，我省交通建设项目的投资建设也必须走企业法人投资责任制即项目法人责任制的道路。 实行项目法人投资责任制，要首先明确投资责任主体，后定建设项目。 同时十分明确，项目法人即为企业，投资主体是企业而不是政府，也不是事业，政企分开，界线分明。 项目法人对建设项目从筹划、筹资、设计、施工建设直至生产经营、归还贷款和债券本息以及资产的保值、增值，实行全过程负责，承担投资风险，真正建立起一种各类投资主体自求发展、自觉协调、自我约束、讲求效益的微观运行机制。 无论是改、扩建项目，还是新建项目，都要尽可能依托现有企业进行。 项目建议书由企业或新组成的法人提出。 不能依托现有企业的，项目建议书可由政府部门或有关单位提出，但经批准后需要迅速确定项目法人。 国家投资建设的项目，还可 以采取招标的方式确定建设项目承担者。 投资项目经批准立项后，有关资金筹措、招标定标、工程设计、建设实施、生产经营、人事任免等，均由项目法人按照有关规定自主决定。 国家要通过立法，规定任何单位和个人不得干预项目法人按国家规定自行决策和实施建设项目。 在扩大项目法人决策权后，因决策失误或管理不善等原因，致使项目法人无力偿还债务的，银行有权依法取得抵押财产，或由担保人负责偿还债务。 合资建设的项目，宜积极推行法人持股的股份制形式。 凡不同投资方合资建设的新建或扩建项目，都应创造条件，组建符合规范的有限责任公司或股份 有限公司，各投资方按入股比例分享权益（分产权、分利润、分产品等）。 实行企业法人投资责任制即项目法人投资责任制，是在 1993年 11月通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出的。 中央主管部门依据《决定》的精神，在出台的投资体制改革中对此加以阐释和论述、分析。 应当指出，实行企业法人投资责任制（项目法人投资责任制），与 1993 年12月颁布并定于 1994年 7月 1日起施行的《中华人民共和国公司法》是相衔接的。 建设项目实行企业法人投资责任制（项目法人投资责任制），不仅是投资项目组织管理形式的 改革，而且是企业经营机制的转企业 ()大量的管理资料下载 11 换，有利于解决企业产权关系不清、所有权与经营权不清、政企职责不清的问题，对于实施《中华人民共和国公司法》，加快现代企业制度的建立，有积极的推动作用。 第四节 建立真正有效、科学和严格的的交通投资决策体系 为减少和避免决策失误。 我省的交通投资项目应经 “山东交通工程建设咨询院 ”评审，听取专家、智囊团的意见和建议后，再由山东省交通厅领导决策。 “山东交通工程建设咨询院 ”的成员主要由省内有关方面的专家组成，为避 “首长工程 ”之嫌，专家组应严格限制有 “领导 ”职务的专家名额，一般不得超过 成员总数的 1/5。 他们每一个成员都由厅长亲自聘任，有一定的聘任期，可以连续聘任。 这是一个 “平时无形，用时有形 ”的影子组织。 虽然是一个 “影子内阁 ”，但却有明确的投资决策责任制。 在应聘书上应聘者须签字画押，表示将对自己的表态承担法律责任。 “山东交通工程建设咨询院 ”应该依据建设项目的性质，评审如下一些问题： 项目评审所必备的各类建设文件是否齐备、合格，立论的主要依据和有关主要技术指标是否可靠； 项目计划是否符合我省国民经济发展战略和交通发展总体布局的规划； 项目建设中可能引起的中央与地方、地方与地方、以及有关部门之间、行业之间的利益关系有哪些。 所采取的措施是否得当。 项目建设中和项目完成后，可能产生的一些不利后果是否有妥善有效的解决措施； 项目建设所跨越的各年份中是否具备了建设计划所要求的资金和物质保证，是否做到了计划的衔接和平衡。 “山东交通工程建设咨询院 ”每一次会议事先必须作好充分的准备，有关资料必须提前送到各个专家的手中，必要时应组织调研和座谈活动。 开会时每一个专家有充分发表自己意见的 权利。 会议形成的 “评审意见 ”是一份具有法律资格的文件，评审意见中对持不同意见的专家必须写明他们的意见和他们的名字。 参加会议的每一个专家都享有咨询费，参加会议的每一个专家都必须对评审意见承担法律责任。 山东省交通厅领导依据 “山东交通工程建设咨询院 ”的评审意见作出投资决策并和 “山东交通工程建设咨询院 ”共同承担法律责任。 建立投资决策责任制的实质性内涵是 “谁决策，谁负责 ”。 第五节 建立和发展与交通投资活动有关的市场服务体系 交通投资建设事业的投资决策、建设实施与经营管理是一项浩繁的系统工程，是一门复杂的专门 学问。 为要保证交通投资事业的成功，规避投资风险，获取预期的效益，仅靠少数人或个别投资单位自身的经验和智慧能力，是难以胜任和完成的，为了适应交通投资体制的改革，并与项目法人责任制的建立相呼应、相配套，需要建立与完善为交通建设投资主体服务的市场体系。 除了上述的建立真正有效、科学和严格的的交通投资决策体系外，还应： 一 、建立设计服务体系 随着社会主义市场经济体制的建立和投资体制、设计体制改革的深化，现在省内外交通设计市场已初步形成，除极少部分国家重点项目的设计任务可由省厅或上级主管部门行政指派指令下达外，大 多数任务都应由设计单位通过市场竞争承揽。 设计行业应甩掉 “事业 ”帽子，走向设计企业化。 今后，不论任何设计企业，企业 ()大量的管理资料下载 12 都必须面向市场，由项目法人通过公开招投标择优遴选设计单位，彻底铲除不规范、不合宜的行政干预和避免行业垄断，促使设计单位走向市场，不断提高自身的资质和水平，在竞争中求生存、求发展。 二 、与社会审计组织密切配合做好验资查证和国有资产评估工作 为了适应改革开放和与市场经济的国际惯例接轨，我们要与社会审计组织密切配合做好验资查证和国有资产评估工作。 社会审计是审计体系的一个重要组成部分。 这里所说的社会 审计组织，主要是指由会计审计服务公司、审计事务所和会计师事务所等体系所构成，这些组织不从属于政府部门或企事业单位，而是具有独立社会地位的法人，他们构成一个社会性的为经济管理服务的行业。 在市场经济条件下，实行社会审计是一种行之有效的社会监督方式，从某种意义上讲，它比国家审计和内部审计更有效。 所以，交通投资在继续加强投资项目的国家审计、内部审计的同时，应当与社会审计组织密切配合，委托他们对项目（企业）自有的和自行筹措的资金进行验资查证，对工程预、决算进行审计验证和进行国有资产的评估，以帮助项目法人或承包商落 实检查建设资金来源，控制投资和成本，防止国有资产流失，并确保其效益的发挥。 三 、推行建设监理制 建设监理机构是项目法人和承包商实现合同的桥梁，主要为项目法人提供对工程的组织实施监督与管理的服务。 交通建设监理机构一般应由长期从事交通工程建设、具有丰富的业务知识和现场组织管理经验的中高级工程技术、经济、设备采购及设计施工组织管理等方面的人员组成，属于智力密集型的经济实体，在法律上具有独立的法人地位。 交通监理机构与项目法人是经济合同关系，他受项目法人的委托，通过监理工程师对工程建设进度、质量、费用实行三大控 制和处理合同纠纷及索赔。 交通建设监理服务体系的建立与发展，必须走社会化、专业化的道路，通过公开招标，由项目法人自主遴选监理单位。 第六节 建立积极有效的宏观调控体系 一 、建立交通投资宏观调控体系的指导思想 建立交通投资宏观调控体系的指导思想是：适应社会主义市场经济的要求，由单一指令性直接调控投资活动的旧模式，转向以经济政策、经济手段为主的间接调控，也就是从直接干预企业投资活动，定指标、分投资、分项目、分物资、批贷款，转向科学制定山东省交通建设投资发展战略，制定相关的交通建设投资政策，运用财政补贴、价 格、经济参数等经济手段，以及相关的法律手段和必要的行政手段，来解决交通投资活动中的矛盾和问题，实现宏观调控交通建设投资的目标。 二 、交通建设投资宏观调控的目标 实行积极有效的交通建设投资宏观调控，要求实现下列的主要目标： （ 1）投资总量基本平衡。 主要指一定时期我省交通建设，特别是交通基础设施建设与我省国民经济发展的目标要求相适应。 从需求方面考察，交通投资总量应与我省经济增长的需要相适应；从供给方面衡量，交通投资总量应与我省的实际财力相适应，即与交通投资资金的来源基本衔接。 （ 2）投资结构科学合理。 投资结构合理包括： ① 产业结构：优先投资交通基础设施，特别是高速公路和重点港口。 对这些部门要加大投资力度，重点发展，才能适应变化 (合理化、高度化 )和经济发展的需要。 ② 地区结构：即正确处理好全省各地区的交通投资布局。 ③ 经济规模结构：即要讲求投资项目经济规模结构比较合理，争取处于规模效应最佳的规模上发展。 ④ 新建与改、扩建结构：如正确处理好公路建设与公路养护的比例和关系。 ⑤ 技术结构：即基本建设投资与技术改造投资的关系。 实质上是合理安排好粗放投资与集约投资的比例，要求适度提高集约投资的比重。 企业 ()大量的管理资料下载 13 （ 3）避免大的重复投 资、重复建设。 避免大的重复投资、重复建设，主要指因仅仅从地区或本部门的范围和利益去决策交通建设项目造成资源配置的严重损失和浪费。 （ 4）帮助和促进经济不发达地区的交通发展。 支持和促进经济不发达地区的交通发展，是交通投资体制进行投资宏观调控的重要目标之一。 实际上有些经济不发达地区，就其交通区位的重要性而言，却是很重要的。 三 、强化和完善投资宏观调控的举措 （ 1）改革传统的投资规模控制方式，实施以资金调控为主的总量调控制度。 对投资总量的调控，要改为着力从建设资金源头入手，通过对资金供应量的调节，使投 资规模保持在合理范围之内。 省交通厅编制中长期和年度交通投资总量指标。 从总体上说，这个总量指标是指导性的，但在现阶段的一定时期内，对预算内投资、政策性贷款投资、利用国外贷款投资的总量，仍实行指令性计划管理；其他投资均作为指导性计划。 省交通厅将要建立起一套衡量全省交通发展适度投资规模的综合指标体系，主要包括投资率（年度交通投资规模／国民生产总值）、综合交通建设周期（在建交通项目总投资规模／年度交通投资规模）、交通投资规模扩大率（新开工交通项目总投资规模／投产交通项。