高速公路运营管理模式调研报告(30页)-管理模式(编辑修改稿)

高速公路运营管理模式调研报告(30页)-管理模式(编辑修改稿)内容摘要：

公司尽管也是以独立经济单位存在 ，但是其业务还是以高速公路 的养护任务为主，与养护中心的方式相比， 该方式更符合市场化发展趋势，有利于参与市场竞争，但是养护公司作为一个独立的经济实体，需要缴纳税收，容易产生自身的利益要求，一定程度上容易引起养护成本上升。 对外承包模式 对外承包模式是指高速公路单位只设立养护管理单位或部门，不参与或只参与少部分简单的养护施工任务，全部或大部分养护施工任务均通过对外发包或招标的形式来寻求施工队伍来完成。 对外承包模式根据市场化程度的不同又可以分为专项大中修对外承包模式和完全市场化模式。 （ 1） 专项大中修 对外承包模式（皖通高速公司模式） 2020 年以前养护采用的是计划模式，高管局下设很多小的施工单位，养护任务多采用指定的方式交由这些单位实施。 2020 年下半年，以合宁高速为背景组建了养护中心，养护工作 6 涉及养护中心、工程技术部、综合部、技术质量部、企业策划部等部门。 养护中心下设三个分中心（怀宁、合肥、宿县），由公司设拌和站，在施工招标时，进行租赁或供料。 养护中心组建以后，日常养护中的保洁工作由管理处负责，其余则由养护中心负责，采用社会化招标的方式选择养护队伍，公司自己不设立养护生产单位。 监理工作采用社会监理。 2020 年开始设立皖通公司的养护中心，对皖通公司经营和代为经营的高速公路进行养护管理（主要是对沥青路面的养护管理），企业策划部则负责整个养护方案和计划的编制。 在拌和站向施工企业租赁的情况下，沥青由公司来供应，石料由施工企业自行解决。 养护管理流程见下图。 （ 2） 完全市场化养护模式（沪宁高速公路常州段及连霍高速安徽段模式） 完全市场化养护模式是指高速公路单位的养护任务全部通过市场化运作，通过市场手段在市场上寻找养护单位予以完成。 由于高速公路养护内容包括绿化、日常小修保养、专项工程、大路况调查 工程计划 确定养护单位 工程施工 工程验收 管理处养护科、养护中心负责 由养护中心确定 由业主定，大修聘请专家或设计院，结合高校的力量 方案设计 由养护中心意向确定有一定实力的养护单位 施工单位施工，监理过程验收 由养护中心具体负责 7 修工程等 等内容，各项内容无论是对技术方面的要求，还是对设备方面的要求都相差甚远，在实施市场化操作，需要多支队伍来完成。 加上，绿化和日常小修保养相对来说，利润较低，难以找到合适的队伍来做。 多方面的原因导致现在几乎没有采用完全市场化养护模式的高速公路单位，根据所获取的资料显示，目前沪宁高速常州段和 皖通高速 所辖的 连霍 高速 安徽段 的养护模式比较接近于这种模式。 沪宁高速 常州段的养护工作由管理处工程养护科负责实施。 绿化工程、日常小修保养工程、安全防护设施损坏恢复等工作，交由相对固定的专业公司负责养护；对于专项工程和大修工程，则 向社会公开招标，由工程技术部组织，将工程交由具备资质的专业公司去做。 [1] 连霍高速安徽段的做法是： 皖通高速为甲方将 该段 沥青路面早期的日常养护工作总承包给在养护技术方面在全国领先的河南省高远公路养护技术有限公司负责养护施工。 管理单位以业主的身份，以合同委托的方式参与养护工程的技术、质量、工期、造价等养护工程监督管理，而不直接参与养护施工的具体组织。 通过这种做法 ,连霍高速安徽段 日常养护费用得到了很大程度的节约，据推测年日常养护费用将节约 100150 万元左右。 [2] 另外， 2020 年 11 月 27 日海南 省交通厅举 行委托养护合同签字仪式，将原由省公路局养护的西线及海文高速公路，正式委托给海南高速公路股份有限公司养护，实行管养分离和企业化管理，高速公路养护合同期为 5 年，即从 2020 年 1 月 1 日至 2020 年 12 月 31 日止 ，合同期结束后，将通过竞标养护。 委托养护之后，海南高速公路股份 8 有限公司将按现代企业管理模式运作，省公路管理局对高速公路实行宏观管理，采取合同管理的办法，明确双方的权利和义务。 年度养护经费以往年养护定额为基础，结合公路改造情况，按养护工程管理办法实施，实行定额管理，计量支付，达到监管的目的。 计量 式养护模式（定额式养护模式） 计量式模式指的是在合同双方在签订养护合同时，合同内容规定业主根据施工单位的实际工作量在支付最终的养护工程款项，在计算养护工程款项时是根据养护定额或者按照双方事先约定的某个价格来计算得到的。 目前大部分养护模式都属于该种模式。 从理论上来说，采用计量和定额的方式来确定最终的养护成本或养护价格对于业主和施工方来说都是最合理、最公平的。 首先，在工程计量方面，理论相对比较成熟，操作性强，并且具有相应的国家及地方定额作为指导和参照；其次，在价格计算方面，国家和地方都制定了相应定额，双方之间 不容易产生大的认同差距。 但是在实际操作过程中，由于各方面原因的存在，暴露出了一些问题。 第一 ，在 经济利益的驱动 下，自然而然的 容易 形成施工单位宁大勿小的养护思路，同样的车辆、设备和人员以及安全措施，当然是修补的病害越大越好，利润越高越好，从而导致了养护的及时性无从谈起，预防性养护无从谈起，失去了养护工作的真正目的和宗旨； 第二， 管理难度加大，无形中也提高了管理经费的开支。 绩效式养护模式（广深高速模式） 绩效式养护模式 ， 即路况绩效合同管理模式。 广深高速的养护模 9 式目前已经成为大家关注和讨论的热点，很多 人士认为，它将成为未来养护管理改革的方向，其具体做法是如下： 广深公司与维修公司共同制定养护承包合同，内容包括三大块：（ 1）合同养护范围和项目，包括养护规范所列出的日常养护和小修项目、广深高速所特有的设施养护项目；（ 2）维修费用，根据以往维修养护费用的统计资料，将广深高速公路日常保养与维修责任（包括自然灾害损坏部分），以固定的费用总包给维修公司，该费用采用总承包方式确定，除非业主有新增加的设施需要养护外，任何情况下不予追加；（ 3）考核，根据相关规范、技术标准及实际情况，制定了路况标淮，确定业主对承包商的评价 和考核标准，评价结果作为支付给维修公司的养护工程款的依据。 实行了路况绩效合同管理模式以后，大大降低了养护费用，广深公司每年将全线维修养护工作按 1400 万元维修养护费总包给维修公司（扣除甲方提供的使用费后，实际每年支付 900 万元），而在实行路况绩效合同管理模式以前，广深公司每年用于维修养护的费用约1600 万元，节约了二百多万元，每车道 单公里 的养护费用由原来的二万多元降低到一万六千多元；养护质量得到提升，好路率达到 100%，路段成绩通常在 90 分以上，最高甚至达到 98 分，顾客对广深高速的投诉也减少了；基于路况绩 效合同管理模式，与目前行业提倡的“高速公路全寿命”管理理念相一致，是“全寿命”管理层面上实现的理想解决方案，这种做法主要关注的是工作效果，而不是关注具体的工作量。 [3] 10 这种管理模式缺陷在于只能适用于日常保洁及小修保养项目，并不适用于大修、改造这样的工作内容，对于大、中修，应探索其他有效的管理模式。 并且日常养护出现的由不可预见因素造成抢险维修任务也应该通过制定应急抢险维修制度及专项工程立项审批制度来保证得到及时的完成。 各种养护管理模式的比较分析 养护管理模式比较分析汇总表 养护模式 优 点 缺 点 案 例 自行养护模式 可以解决建设队伍和相关设备的去留问题； 熟悉公路沿线各种情况，在养护过程中更具有针对性，可以减少熟悉情况的过程； 管理上具有便利性，减少管理中间环节； 相对于成立公司而言，可以减少税收支出，降低成本。 容易造成机构臃肿，成为上级单位安排人手的单位，导致机构臃肿，成本上升； 不符合市场化的发展趋势，该模式缺乏市场竞争，吃大锅饭，容易滋生惰性，造成养护技术难有提升。 沪杭甬高速 对外承包模式（专项大中修外包模式） 减少管理养护人员、机械设备的费用开支。 业 主 只需配备少而精的专业人员进行技术上的管理 和 监督、检查，减轻 业主的事务性工作，便于把注意力用在其它运营管理工作上 和宏观安排上 符合 市场化发展 趋势，能充分调动专业承包公司的生产积极性，提高工作效率 ； 按 项目 专业类别分别由专业单位负责工程的养护，能确保各养护项目能按相关技术规范进双方之间的权责利完全通过合同进行管理，在面对突发事件、大工程量事件等，并且需要及时完成的时候，可能双方在协调方面容易出现一定的问题。 特别是在双方存在分歧的时候，很容易影响工期，从而影响公路通常和高速公路 形象。 皖通高速 11 行施工，保证了工程质量。 对外承包模式（完全市场化模式） 同上，只是效果更好。 同上 沪宁高速常州段、连霍高速安徽段 计量式养护模式 在工程计量方面，理论相对比较成熟，操作性强，并且具有相应的国家及地方定额作为指导和参照； 在价格计算方面，国家和地方都制定了相应定额，双方之间不容易产生大的认同差距。 在 经济利益的驱动 下，很容易 形成施工单位宁大勿小的养护思路，从而影响 养护的及时性，失去了养护工作的真正目的和宗旨； 管理难度加大，无形中提高了管理经费的开支。 大部分高速公路都采取这种方式 绩效式 养护模式 节约成本支出； 养护质量能够得到保证； 提高养护公司的市场竞争能力和提高养护公司的收入。 目前只适合于日常保洁和小修保养项目 ，专项大中修需要采用其他不同的模式。 广深高速 由于我国各地公路管理体制、经济发展水平、市场化程度等方面存在差异，导致各地的高速公路养护管理模式不尽相同，这些原因也导致了养护管理模式的不同，不可能形成一套放之四海而行之有效的模式。 就文中所提到的沪宁高速和皖通高速而言，也不是说仅仅采用一种模式，只是在采用一种模式为主的同时，不断探索其他模式，这也是文中之所以在探 讨完全市场化养护时再次出现沪宁高速常州段和连霍高速养护模式分析的原因。 作为一种模式本身而言，也很难说是好是坏，关键在于这种模式是否能够跟当地的实际情况相符合，是否能够提高养护质量和降低养护成本。 高质量与低成本才是判断一种模式是否合适的标准。 因而，各地应该结合自身的特殊情况制定自己的养护管理模式，例如，对于 12 自行养护模式，或许对于市场化程度高、本身。