21世纪初我国粮食安全的国际环境(编辑修改稿)

21世纪初我国粮食安全的国际环境(编辑修改稿)内容摘要：

止地上升。 较高的价格会促使生产者竞相扩大生产能力 (价格信号对生产者“有利” ),同时促使消费者约束消费或采用替代品 (价格信号对消费者“不利” )。 由于这二者的共同作用 ,每一次粮食的短缺 都 促使各国调整生产结构 ,引起科学技术 (增产技术和节约技术 ) 的改进 ,推动各国农业生产率的提高 ,促使粮食消费合理化 ,结果是重新达到供需的大体平衡 ,粮价逐步回落。 在世界贸易更加趋向于自由化的今天 ,就更是如此。 概括地说 ,由于世界人口的增长 ,随着世界 经济的进一步复苏 ,世界对粮食的 有效需求将会上升 ,从而 刺激世界粮食总供给的扩 大： —— 传统的粮食出口国 ,特别是 休耕面积相当可观的那些发达国家 ,将增加粮食播种面积 ,国际市场上能提供更多的贸易粮； —— 许多国家的政府将不得不改变忽视农业的政策 ,增加农业投资； —— 多数发展中国家将主要依靠提高单产的措施增加粮食产量； 11 —— 有效需求的上升有利于刺激农业科技进步 ,减少生产、运销和消费各环节的粮食损耗 ,提高粮食的利用率； —— 在世界范围内 ,由于粮食供需在一个较长的时期内总会达到新的平衡 ,世界市场上粮食的价格也会达到相对的稳定 ,而不会无限制地上升。 这已经为几十年来的历史所证明。 表 6. 近 30 年来世界小麦 1) 产量对价格的反应 (万吨 ,美元 ) 年 小麦产量 价 格 年 小麦产量 价 格 1970 30 164 57 1985 49 952 129 1971 34 734 62 1986 52 886 118 1972 34 282 69 1987 50 483 112 1973 36 938 137 1988 50 064 141 1974 35 893 178 1989 53 831 161 1975 35 567 138 1990 59 241 129 1976 41 938 123 1991 54 675 126 1977 38 158 96 1992 56 505 144 1978 44 357 125 1993 56 404 142 1979 42 286 156 1994 52 816 146 1980 44 010 168 1995 54 361 177 1981 44 967 155 1996 58 604 207 1982 47 693 133 1997 60 957 160 1983 48 925 137 1998 59 640 121 1984 51 235 140 1999 58 000 125 注： 1) 大米和玉米的价格变动趋势和小麦基本相似。 价格以现价美元计。 资料来源：小麦产量根据粮农组织生产年鉴和《粮食展望》 , 1998 年和 1999 年的产量为初步数字或预报数 ,价格是一些月度的数字。 价格数字引自 World Bank: Price Prospects for Major Primary Commodities, 19902020. Vol. II (1993) 和 World Bank: Commodity Markets and the Developing Countries, Nov. 1998 (二 ) 影响世界粮食价格的因素 世界粮食价格的长期趋势是比较平稳的 ,因为 世界所有国家同时遭受大灾的概率几乎为零。 一些国家的歉收往往被另一些国家的丰收所弥补。 作为一个整体 ,世界粮食产量的波动应当小于任何单一国家的产量波动。 在一般的情况下 ,人们首先关心的是 短期内世界粮价的较大波动。 导致这种波动的基本原因是供求的短期失衡 ,人为因素则起着推波助澜的作用。 在影响世界粮食价格的因素方面 ,我们看到有以下特点： 1. 世界粮食生产和运销是一个连续的过程 ,北半球和南半球的生产季节正好是连 12 接的。 在当今世界 ,粮食的主要 出口国集中在北半球 ,其粮食的丰歉状况对于世界粮食价格的影响较大；南半球的粮食产量比较小 ,其丰歉状况对整个世界的影响力相对地也较弱； 2. 经验告诉我们 ,世界粮食价格的短期波动与全球总产量之间的相关性不明显。 其原因是：每个国家的政府大都采取储备、进出口、补贴等干预措施平抑市场价格 ,而在世界范围内却办不到。 粮食的出口大国或进口大国各自的粮食产需状况对世界粮价影响较大 ,都可以引起 短期的激烈波动； 3. 迄今为止 ,世界的粮食市场总体上是卖方市场。 世界的粮食价格主要受粮食出口国 (特别是出口大国 ) 的影响。 粮食出口国 的数量较少 ,它们可供出口的数量也受天气的很大影响。 因此 ,世界粮食市场容易受经济发达的粮食出口大国所操纵。 但是 ,在粮食过剩的年份 ,也出现过买方市场； 4. 然而 ,粮食贸易毕竟是一种商业行为 ,并且多数情况下是买卖双方互利的。 粮食的特点是消费弹性小 ,体积大 ,易损耗 ,运输和储藏的费用较大。 出口国粮库爆满 ,对它来说也决不是什么好事。 若出现买方市场 ,进口国反而掌握着主动权； 5. 世界粮食市场上也存在商业投机。 由于这种投机性 ,正常的价格波动 (即仅仅由于供给量的变化而引起的价格波动 ) 往往会被放大许多。 假若某国家在世界 粮食市场上的进口或出口的行为是不可预测的或“不透明”的 ,其投机性的买卖就会助长世界粮价的大幅度波动。 突然的大量抛售会使粮价迅速跌落 ,大量的购买则会导致粮价的猛涨。 但是 ,这种投机是一种风险很高的“博弈”，得利的概率不大 ,还容易损害自身的商业信誉； 6. 粮食 储备是平抑价格大幅度波动的一种补充粮源。 在一个国家里 ,政府通过粮食缓冲储备 ,可以在很大程度上平抑粮价的剧烈波动。 投向粮食储备的费用 ,就是为了提高国家粮食安全程度的预付成本。 但是 ,在国际范围内 ,没有任何一个国家会为“全人类利益”进行大规模的缓冲储备； 从 1970 年代世界性粮食危机到 20 世纪末 ,世界的人口从 40 亿增加到近 60 亿 ,世界粮价的变化时起时伏 ,但总的说来属于正常的范围 ,并未出现无节制的上涨。 世界银行指出 ,“世界粮食价格相对于总消费品价格而言 ,在历史上总是长期地下降”。 正如表 6 所表明的 ,用不变美元计算 ,无论是小麦、大米和玉米 ,其价格都呈下降的趋势。 我们有理由相信 ,在今后很长一段时期里 ,世界的粮价不会明显上涨。 价格的平稳反映着粮食供需的平衡。 在这里 ,必须再一次强调：这里所说的供需平衡 ,指的是供给与“有效需求”的平衡。 总之 ,从长远来看 ,只要不发生大范围的战 争或主要出口国的特大灾害 ,世界粮价的总趋势仍将是平稳或有所下降。 这里有许多原因 ,而基本原因是本节开始时所说的 13 供需平衡的市场机制。 任何一个国家 (即使是美国那样的超级大国 ) 要干预这个市场 ,都 承担不起这笔费用。 “冷战”结束以来 ,美国等粮食主要出口国更感到所谓“粮食武器”难以奏效。 世界经济日益全球化的趋势 ,促使许多国家 在农业政策上发生了重大的转折。 三、发达国家农业政策的调整 (一 ) 美国 1996 年农业法发出的信息 自本世纪 30 年代以来 ,美国差不多每 5 年就要通过一个新的农业法。 现在实行的农业法是从 1995 年 3 月开始进行修改的 ,预定在当年秋季由国会辩论通过。 但是由于多种原因 ,一直拖延到 1996 年 3 月底才获得国会的通过 ,名为《 1996 年联邦农业完善和改革法》。 新农业法放弃了 60 多年来政府的价格和收入支持政策 ,表明美国农业政策正经历着半个多世纪以来最大的转折。 在 1996 至 2020 年的 7 年过渡期之后 ,美国的农场主们将完全“自由地”面向世界市场。 引人瞩目的是 ,新农业法取消了实施多年的“农产品计划”及其为农场主提供的多种补贴。 为了缓解矛盾 ,新农业法确定了向农场主提供为期 7 年的“生产灵活性合同补贴” ,最终在 2020 年彻底取 消补贴。 从 1996 年开始的 7 年里 ,计划所需的“生产灵活性合同补贴”总计为 亿美元 ,各年度数额不尽相同； 1998 年达到最高峰 ,为 58 亿美元 ,最低的 2020 年为 40 亿美元 4。 新农业法规定：补贴数额将不再同市场价格挂钩 ,取消土地休耕计划 ,农场主可以在合同面积范围内“完全自由地”安排作物种植面积 ,而不影响获得补贴的数额 (仅水果和蔬菜等有某些限制 )。 美国通过新农业法的直接动机是为了减少国内财政赤字 ,但实际上是力图维护其在世界农产品市场上的“霸主”地位。 在战后的几十年里 ,欧共体通过对农业的大力扶持和补贴 ,逐渐成为农产品的重要出口国 ,变成美国不可忽视的竞争对手。 另一方面 ,日本等国严格限制某些农产品 (特别是大米 ) 从美国的进口 ,成为日美贸易磨擦的重要部分。 在 1980 年代 ,由于美元升值 ,美国农产品出口减少 ,它在世界农产品市场的份额从多年的 1／ 3 以上下降到某些年份的不足 1／ 5。 美国国内出现巨大的财政赤字 ,而农产品过剩每年都要消耗上百亿美元 ,政府不得不大力推行其“出口促进计划”，要求各贸易方减少补贴。 旷日持久的乌拉圭回合贸易谈判在 1994 年达成协议 ,美国的一 4 美国通过政府农业计划的补贴在许多年度都超过 100 亿美元。 另据“经合组织”的资料 ,美国 1989 年各种农业补贴的总额为 672 亿美元。 14 些经济学家认为 ,农产品贸易自由化是大势所趋 ,问题已经不是 要不要开放 ,而是以什么样的速度开放。 美国政府相信 ,只要各贸易方遵守诺言 ,特别是日本、韩国等国家开放农产品市场 ,欧盟国家削减农业补贴 ,实现包括农产品在内的贸易自由化 ,美国农业就可以在世界市场上赢得更大的份额。 由于 1996年农业法已经放开了种植面积 ,加上有几年世界谷物库存下降到安全线以下 (参见前面注 2), 粮价持续攀升 ,大大刺激了美国的农场主。 美国 1994 年玉米空前丰收 ,农场主每公斤所得价格仅为 美分；可是到 1996 年 5 月 ,价格就上升到 美分 ,而芝加哥商品交易所的 1995 年玉米成交价已高达 美分 ,4 个月里价格上涨了 40%。 美国的谷物农场主们为此而兴高采烈 ,但是养牛的农场主却愁眉不展 ,一方面是因为牛肉价格下跌 ,而饲料价格上涨对他们来说更是雪上加霜。 各利益集团之间的矛盾 ,由此可见一斑。 (二 ) 欧盟农业政策的调整 欧洲“共同农业政策” (CAP) 的基本目标是：提高农业生产率 ,使农民得到“公平”的收入 ,稳定农产品市场 ,保证农产品的充分供应 ,保持合理的消费者价格。 但在执行过程中 ,这些目标是很难协调好的。 主要的问题有： 1. 农产品严重过剩。 欧盟的粮食、牛奶、油料等的总自给率达 120%。 农民收入增长较 慢 ,许多国家的 农业收入连续下降 ,其中 1991 年下降 %； 2. 农业开支过大。 预算用于农业的开支持续增加 ,主要用于剩余农产品的处理 ,特别是出口补贴。 1992 年 ,在其他开支增加的情况下 ,用于农业的经费仍占预算支出的58%。 1990 年代前半期 ,欧盟用于农业方面的费用 ,每年都约为 350 亿埃居 5 ； 3. 各国农民从共同农业政策中受益不均。 据报道 ,农业开支的 80%落到了 20%的农民 (特别是大农场 ) 手里 ,而消费者和纳税人并未从中获益。 在欧盟 12 国期间 ,只有意大利、希腊、荷兰和西班牙的农业收入增长 ,其他 8 国的农 业收入均在下降 ,有的收入下降超过 10%。 1992 年起 ,欧共体部长理事会决定对共同农业政策进行 30 年以来最激进的改革 ,并于近几年里逐步实施。 农业政策改革的主要内容有：提高欧共体农产品在内部市场和世界市场上的竞争力、改善农业生产结构、通过直接补贴保障农民的收入水平、减少环境破坏等 ,标志着欧共体政策重心的转变。 控制生产方面的措施集中地体现在以下两个方面： 1. 下调支持价格以增强国际竞争力。 要求大幅度降低农产品的支持价格 ,使之接 5 ecu, 即欧洲货币单位 , 1996 年 10 月约合 美元， 1999 年改为欧元。 15 近世界市场价格 ,并按每公顷休耕的数量给予补偿。 其中 ,谷物的目标价格从 1992/93销 售年度的每吨 埃居逐步下降到 1995/96 年度的 110 埃居；干预价格和门槛价格分别下调 35%和 22%。 2. 用新的补贴办法改变原先支持农业的机制。 开始实行谷物、油籽和豆类作物的休耕计划。 这些作物的休耕面积须达到所谓“基础面积”的 15%6。 因价格下降和休耕而造成农民收入的损失 ,给予直接补偿。 以谷物为例 ,在 1993 至 1995 三个日历年度里 ,每吨谷物分别补偿 25 埃居、 35 埃居和 45 埃居 ,目的是减少农业的过剩和支出。 据估计 ,由于改革 ,欧盟 1997 年的农业支出下降了约 30 亿埃居 ,开支的大部分用于补偿农业 收入的减少。 (三 ) 日本农业政策的转折 1993 年 12 月 ,日本政府宣布接受乌拉圭回合《农业协议》。 次年 ,日本农政史上发生了重大的转折 ,对农业面临的形势作了大幅度调整。 特别是在 1994 年末通过了《新粮食法》，标志着持续半个世纪的旧的粮食管理办法的寿终正寝。 日本政府在粮食政策方面的重大调整突出地表现在以下两点： 1. 改革对粮食的的宏观调控。 在。