城市管理与社会发展中的流动摊贩—对上海市流动摊贩问题的设点考察与调研(编辑修改稿)

城市管理与社会发展中的流动摊贩—对上海市流动摊贩问题的设点考察与调研(编辑修改稿)内容摘要：

虽然小摊贩的存在是合情甚至合理的，但无法否认，小摊贩的存在对城市整体利益有所损害。 作为城市管理不健全所孕育的畸形产物， 小摊贩往往意味着“ 脏、乱、差 ” ，破坏了城市整洁， 对于即将 举行世博会的上海来说，他们的存在无疑会影响整个城市形象，比如说： 在我们对南区小摊贩的实录中，他们自称会把蛋壳，过剩蔬菜等垃圾收回，但在每次炒饭后，多余的油渍都被铲到地面，卖烧烤的 人则直接告诉我们，满地 的签子 、棍子“会有环卫工人来打扫的”。 五角场镇 市政科刘亮 科长 在接受采访时就说，油烟垃圾问题一直是小贩被居民投诉最多的一项，而这些东西是一个城市最不想展示给游客们的。 其次， 违章占道经营，堵塞交通 也是问题之一，在公路旁，小摊贩聚集导致人行道不畅，在学校，宿舍门口的小摊贩则直接导致通行艰难，甚至发生交通事故。 复旦大学南区的保安多次向城管反映，并建议小摊贩移至对面街道有序地做生意，但城管的人则表示人手不足，无法专门抽人管理，小贩占道阻塞交通的问题也就一直没有得到解决。 事实上， 小摊贩的无证和流动状态 使得监管难度极高，而且 ，流动摊贩大多无证经营，属于违法行为，如果在没有确定他们合法地位之前就对他们进行规范管理，实际上是默认了他们的存在，这对交纳税费的合法经营者无疑是不公平的。 再次，食品类的摊贩往往无法保障食品安全，地沟油，假鸡蛋屡见不鲜；卖碟片，日用品的则没有合法有保障的进货渠道。 噪音问题，市场秩序问题等也不容忽视，而在居民区内，这类问题往往更为尖锐。 小摊贩们在为自己找 生计时却因为规范和制度的缺失影响到了社会公共利益，基于此，刘亮解释了城管的行为，“小摊小贩摆摊谋取个人利益，他侵犯的是社会公共的整体利益，占据人行道，发出噪 音，排出油烟，不合格的食品可能让买的人拉肚子食物中毒，如果我们不去处理怎么行呢。 如果我们妥协了，这不能叫和谐。 我们解决的依据就是国家的法律。 法律就是代表整体利益的，肯定和某一个利益有冲突。 ”他打了个比喻，“像非机动车就该在非机动车道上，偏偏有人骑自行车要骑到机动车道上去，这就会发生冲突。 ” 小摊贩问题的复杂性就在于，一方面，他们游离在城市中，没有保障和福利， 16 生存状况被管理机构漠视，因此做小摊贩成了谋生的最好手段之一，另一方面，在 被城市背弃后，他们在这个城市中从事的“职业”又对社会公共利益造成损害（而任何领域 ，一旦涉及城市整体，就必然得到最大关注，这就是为什么对小贩和城管关系的讨论热度远远大于对城市弱势群体本身的关注）。 被现状所困的管理系统仍找不到一个平衡城市公共利益， 和 城市弱势群体利益， 以及小摊贩消费者利益的办法。 在此之前，不论是单方面意图固定流动摊贩，招抚他们，还是清道严打，都难以收到长远效果，继续下去的，则是猫捉老鼠的游戏。 少数人与多数人利益冲突的解决方法 在上一个部分中我们说到， 虽然 小摊贩 本身的处境非常糟糕，但是 他们 具有“脏、乱、差”、违法占道、不顾食品安全等 危害， 对社会公众利益造成巨大的影响。 所以 ，为了解决小摊贩与大众的冲突，“城管”，应运而生了。 一、什么是城管 城市管理行政执法局或城市管理综合行政执法局，简称“城管局”，是我国大陆地区城市管理中负责综合行政执法的部门。 其前身“城管办”等属中华人民共和国国家事业单位。 后来，城管部门逐渐纳入各地方的行政编制，成为行政机构“城管局”，以自己的名义行使职权。 城管执法是城市管理的重要组成部分，包括对市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占路处罚）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林 绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游等城市管理的各方面进行综合行政执法，其中的城市市容市貌、占道摆摊、乱搭乱建等影响市容的现象整顿治理由于经常引发社会矛盾而引起媒体关注和热点报道。 城管有权对违规当事人进行教育或罚款，对违规物品在出具暂扣证明后进行暂扣，当事人可凭暂扣证明去城管办公室接受教育或罚款后，保证以后不会再犯后可以领回被扣物品，理论上城管没有没收物品的权力。 城市管理综合行政执法，或城管执法因经常被称为“城管”而被等同于城市管理工作而与“城市管理”的概念混 淆。 而实际上，城市管理与城管执法是两个不同的概念。 城市管理是时间、逻辑和知识三个维度的系统管理。 从知识维看， 17 城市管理是利用自然科学、社会科学、人文科学等多种知识对市政基础设施、公用事业、城市交通、环境卫生、市容景观、环境保护等城市管理众多领域的综合管理。 城市管理行政执法也就是将分散在这些领域的行政执法进行整合，避免出现多头执法扰民的现象并发挥综合行政执法的整体效应。 从时间维看，城市管理是城市规划、城市建设、城市运行全过程的管理，包括规划管理、建设管理和运行管理，这三个阶段的管理都包括执法和监督的部分，也就是 城管执法的工作，包括规划执法、建设执法和市容、节水、绿化等城市运行管理的执法。 而从逻辑维看，城管执法则是城市管理中位于决策、执行、监督逻辑流程的末端环节。 因此，城市管理行政执法局的设置不仅仅是为了加强各专业执法之间的协调和整合，加强执行效率，同时也为了将城市管理各专业领域的决策与执行一定程度的分离以加强相互的监督。 但由于城市管理部门之间的搏弈，综合行政执法的制度优势往往很难实现，经常是各部门将管不好、不好管的、面对弱势群体的让城管来管，如街头游商（有店面的归工商管理部门）、违章建筑（有执照的归规划部门）等等 ，而较易规范的则留在本部门。 在许多地方城管也成了各类社会矛盾的焦点。 而在实际“执法”过程中，由于面对下岗工人、无业游民等弱势群体，城管往往处在矛盾的聚焦点而被敌视，遭受严重的暴力抗法甚至遭受人身威胁。 另一方面，没有相应的法律依据，城管普遍存在执法违规现象，如收费、罚款不合理，没收物品，处分被没收物品，暴力执法，便衣执法，打砸抢等现象，引起民众普遍反感以及对流动商贩的普遍同情。 城管与流动商贩之间的矛盾十分尖锐，常有城管在“执法”过程中伤害流动商贩及路人或者被流动商贩伤害或双方互殴的暴力事件见诸报端。 除了针 对流动小贩的暴力执法外，还出现多起城管暴力殴打围观群众致伤致残致死的恶性事件，城管的“ chengguan”甚至由于城管因暴力执法等而提升的“知名度”成了英语单词的新外来语，也成了「暴力」的同义词。 事实上，据我们的这次调查，城管人员分为两拨。 一拨是比较正式且固定的，但也非公务员，而是属于事业编制。 另一拨是更不正式的，称作“市容协管员”，数量庞大，这些协管员岗位的出现，一方面是为了协助正式的城管人员，另一方面也解决了大量的下岗人员再就业问题，故而许多市容协管员都是 4050 再就业 18 的。 正式的城管人员的薪金与公务 员是相同的，但是，由于编制不同，故而我们相信，某些待遇肯定是不同的，尽管我们采访的对象没有向我们细说。 而另一拨人员，即市容协管员，他们的待遇与正式的城管人员相比差很多，据采访对象反映，他们每个月的工资大概是 1200 元人民币左右，仅比上海市最低工资（ 960元）高出 240 元而已。 二、“城管”怎么“管” 首先要确定城管管什么。 这里我们可以参阅《上海市城市市容和环境卫生管理条例》和《上海市城市道路和公共场所清扫保洁管理办法》。 首先，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作 ，按国家行政建制设立的市的主要街道、广场和公共水域的环境卫生，由环境卫生专业单位负责，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门对城市生活废弃物的收集、运输和处理实施监督管理。 其次，单位和个人要保持建筑物的整洁，规定街道不得有有碍市容的物品，不得违规搭建，广告、橱窗等的设置要合理，公用设施要保持完好、整洁，交通运输工具要外形完好整洁，要密封，施工的渣土要及时清运，施工要有遮挡、覆盖，个人和单位不得乱涂写，公共厕所要按照规定和标准设置，各种摊位要有从业者负责清扫保洁， 根据《上海市城市道路和公共场所清扫保洁管理办法 》的规定，首先本办法所称城市道路和公共场所，是指城市建成区内的车行道、人行道、街巷、桥梁（立交桥、高架桥、隧道、人行过街天桥等）、地下通道、广场、停车场、公共绿地和各类车站、机场、码头、市场以及文化、体育娱乐等活动场地。 城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责全市道路和公共场所的清扫保洁管理工作，并实施监督管理。 （一）城市主、次干道、桥梁、地下通道、广场等公共场所，由环境卫生专业单位清洁、保洁。 （二）城市其它道路（含街巷、居住区内的道路）由街道办事处负责组织清扫、保洁。 （三）城市中的所有单位均应按照城市人民政府市容环境卫生管理部门划分的卫生责任区，自行负责清扫、保洁。 （四）飞机场、各类车站、停车场、隧道、体育及文化娱乐等公共场所的规定用地范围和卫生责任区及公园、风景点的门前道路、广场和公共场所路，由各主管单位负责清扫、保洁。 （五）集贸市场、商亭、摊点（流动商贩）的经营场地，由经营管理单位或经营者负责清扫、保洁。 „„ 19 但是，到底什么是“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门”呢。 根据我们的采访，存在多头执法同时许多政府部门不作为的现象。 举个例子说，某小贩乱设摊在街头卖烧烤，那么，他同时触犯了多条法律法规：不卫生 的食品触犯了《食品卫生检疫法》、无证经营触犯了《工商法》、不纳税触犯了《税法》、弄污了地面触犯了《市容环境卫生管理条例》，涉及的部门有工商、税务、环保和城管等等。 但是，事实上，从未有除了城管以外的部门在管这类事情。 这就是城管执法的尴尬。 另外一方面，眼下对城管暴力执法的报道又屡屡见诸报端，在 上键入“城管打”三字自动跳出“城管打人”有 562,000 结果，“城管打记者”有 1,360,000 结果，还有“城管打警察”（ 383,000 结果），“城管打学生”（ 903,000结果），“城管打狗” (490,000 结果 )，“城管打老人”（ 550,000 结果）等等，输入“城管”二字，跳出的快捷搜索选项是“城管 群殴”、“城管 霸王餐”、“城管 老太”等等。 我们采访的小贩也说，以前的城管在执法的时候确实会扔掉他们的车子和东西。 但是，在采访过程中，我们调查的城管人员说，他们的工作其实非常辛苦，尤其是他们面对的都是弱势群体，在执法过程中常常碰到暴力抗法，曾经有城管队员在执法过程被打断鼻梁骨，我们也在网上查到我们采访对象所在的城管大队曾经有队员被抗法的小贩用西瓜刀捅伤的新闻 —— 这其实仅仅是最突出的案例罢了，这些 案例是可以算作是工伤的，但是实际情况远比这个要复杂，打断鼻梁算是工伤，那么被咬了一口呢。 被打了一下呢。 这些小伤小痛是家常便饭，恐怕不会那么麻烦去报工伤，忍一忍就算过去了。 我们的采访对象说，真应该让那些总是曝光城管暴力执法的记者也跟着普通的城管执法队看看，其实城管非常辛苦，那些暴力执法只是少数而已。 由此，我们不由得想到，在城关执法的过程中，有这几方： 一、 以前的城管和现在的少数城管存在暴力执法问题 二、 小贩们虽处于弱势且不占理，但“弱势”二字背后除了生活的艰辛也有在特殊情况下的暴力发泄。 三、 媒体和大 多数人站在小贩这边，但是，在“城管”二字越来越妖魔化的 今天，有没有人想过制度的缺陷，想过城管的隐衷 —— 小贩原本就是处在社会经济边缘的人群，他们是社会的自我放逐者，事实上是对成熟社会各项制度的 20 破坏者，尽管目的仅仅是生存。 城管恰恰就是为了将这群人的破坏降到最低而由政府设立的人，如果制度本身不能将小贩群体纳入，媒体和大众这群生活在社会中的人又有什么理由斥责城管的正当执法，须知大多数城管也是人，不是嗜血的妖怪。 媒体和大众并未考虑过，当“城管”成为妖魔的代名词之后，城管的正当执法该如何进行。 城管在执法过程将承受巨大 的心理压力，他们其实承受了： 本应属于多头执法或其他部门管辖范围的执法部门在执法时的职责与可能背负的骂名； 媒体与大众高度紧张的目光； 虽然这点有些夸张，但是，可以想到的是，当城管人员肩负“城管”二字进行执法的时候，心里多少会有些原罪的感觉。 当一个社会制度的维护者在维护制度的过程中负担如是压力之时，很难说我们社会的法律可以得到严谨的维护。 同时，当一切骂名都落到“城管”头上的时候，我们的视线其实被转移了，立法部门哪里去了。 政府的相关高层即城管的直接发号施令者哪里去了。 当大家面对城管殴打小贩的照片愤愤不平 的时候，有几个人真正想过背后的相关责任单位和制度建立机构。 我们只是一味地说，“城管”怎么样怎么样罢了。 小贩从本质上来说，是在城市中游荡的“野人”，他们是这个城市的不速之客，真正与之相抵触的，不是城管，而是城市。 想要真正解决小贩问题，要么是城市的宽容，要么是小贩的融入，或者，二者都退一步吧。 顾客心态和市场 在小贩问题上，长期受到关注的是小贩和城管 ，也即是少数弱势群体和社会公共利益的关系，消费者成了可以退居次线的考虑。 在我们对单个消费者进行访问时，我们发现，他们挑选哪个摊贩购十分随意，多凭借经验和心情，尤其是他们知道“小贩的东西只是一种选择而已，有很多可以吃的东西”；虽然意识到小贩的东西质量没有保障，但在购买时却刻意忽视了这一点，或许方便，口味，价格等因素超越了其他，正如一个买炒饭的研三学生所说：“我买这个时就不会管这些（卫生，环境），管了我还能买吗。 ”；他们 当 然同情小贩，觉得“他们在对街道也没什么影响 ,至少对我没什么影响”，但也理解城管，认为“双方 都不容易啊”。 当我们要求他们提出自己的看法时，一位本科同学答道：“现在最重要是。