教育宏观决策的比较研究总报告(编辑修改稿)

教育宏观决策的比较研究总报告(编辑修改稿)内容摘要：

反之，如果信息不足而感到决策的把握不大，那么决策可以先在小范围内实施，先积累经验，若成功，就全面铺开，否则，要考虑中止。 显然，教育决策组织的均衡模型提供给我们解决决策问题的一种方法，这种方法的核心就是把握环境与决策实施的均衡。 均衡模型把环境影响的因素综合加以考虑进行决策，现实中大量的教育组织决策自觉不自觉地运用了这个模型。 但从方法论上看，这种方法主要是机械决定论思维范式的结果，它针对环境变化，以寻求均衡的方法应对，产生决策结果。 从本质上说，这是一种被动的、机械的决策模型。 2．教育宏观决策与适应模型适应模型认为，决策系统在运行时，目标并非完全寻求均衡，即系统不一定通过寻求平衡点来对外界环境作出反应。 因为目标是具有可变性的，教育决策完全可以通过决策系统与环境的交换来应对外界环境变化，这种交换可以让决策系统获得相应的适应能力。 这种适应能力不仅代表针对教育决策的事件做出简单的调整，它实际上是由调节、修改或根本上改变环境及系统本身等过程构成。 教育宏观决策系统与外界环境的相互影响从本质上说，是教育宏观决策系统与环境之间的互动。 教育的内部环境和外部环境一起构成教育组织决策系统的总体环境，它作用于教育宏观决策系统，对系统造成一定的压力，从而产生一定的动力，达到改变系统本身的结果。 教育组织决策系统必须不断适应其环境条件才能有生命力。 这种互动促使教育宏观决策系统通过输入、输出的过程不断与周围环境发生资源和信息交流，在交流过程中教育组织决策系统根据外界环境的变化进行自我调节，进入一种适应状态。 在这种状态下，系统与环境之间不是机械的均衡，不是僵化的稳定，而是一种动态平衡。 此时，系统不再是被动地应对环境的变化，使其返回机械的均衡状态，而是主动地适应环境变化，力图通过利用、影响和创造那些影响系统的条件作出建设性的调整，使决策系统与环境产生良性互动。 显然，这个模型体现了适应思维范式的思想。 3．政策研究中的创新和传播模型在探讨公共政策制定模型理论时，诸多学者对政策渐进和政策创新的关系进行了探索。 研究者认为，政府的多数教育行为、教育政策是对已有项目进行小修小补，是渐进的，但是，也存在着许多政府创新行为，创新政策。 在阐述政府创新理论和试图解释组织创新的模型具有较大的相似性。 美国学者认为从州的层面解释创新，存在两种模式，“即内部决定模型和传播模型。 内部决定模型假设引导职能部门创新的因素是州内部的政治、经济或者社会特征。 这些模型假设，一个州不受其他州行为的影响。 相反，传播模型本质上是政府间的；它把一个州采纳的某项政策视为效法其他州先前所采纳的该项政策。 ” （2004）：《政策过程理论》；彭宗超等译 ，P227。 通过对内部决定模型自变量和因变量的分析，研究者认为，基于一个州采纳一项新项目或新政策取决于该州的政治、经济和社会因素，研究结论是，社会经济地位越高的人比社会经济地位低的人更可能创新。 高水平的教育给人提供了通向创新的知识以及对于新观点的开放视野；规模越大、资源越充裕的组织被认为比那些小组织和缺少资源的组织更加具有创新性；规模越大、越富有、经济越发达的州就越有创新性。 研究还发现，内部决定模型任何政策的制定，都需要关注一整套变量。 从创新理论的角度看，这些变量是特殊的，但是考虑到以环境相关问题领域的政治特质，它们又是重要的。 例如，教师工会强大的州不太可能选择学校进行改革。 原教旨主义人口众多的州不太可能采纳被他们认为不道德的政策。 同上，P245。 传播模型又分为全国性互动模型和区域传播模型两类。 全国性互动模型认为在州官员中存在公共部门项目的全国范围内的交流网络，通过该网络，官员们可以了解其他州同行们的项目。 它认为一个州采纳项目的概率是与该州的官员和采纳项目州的官员的互动次数成比例的主要的制度安排是各种各样的州政府官员协会。 他们使得50个州中处于相似地位的官员定期在全国会议碰面，相互了解，相互学习。 该模型有一定的合理性，一些研究者通过回归分析表明，一些政策被许多州采纳并广泛应用，这些政策包括贫苦儿童家庭援助，教育政策和公民权利法律。 研究发现“事实上，这个模型把所有潜在政策采纳者看成随机互动的完全无差异的行动者，即同样有可能与社会的其他成员相互联系。 因而，这个理论很适合于一种情况：社会体系是由一个个个体组成的大规模社会；学习兴趣是宏观性地描述传播的过程。 ” 同上，P233。 该模型的局限性在于，“当我们研究一项政策在50个州之间传播时，把各州视为无差异的单位，似乎是相当不合理的；我们知道密西西比在许多地方不同于纽约州，因而我们的理论应该考虑到这些差异。 同样，不同的州官员之间的联系很可能不是随机化的，而是模式化的。 ” 同上P234。 区域传播模型假设各州主要受地理上相邻的州的影响。 由于州与州之间存在共同的学习需求，存在共同的竞争和公众压力，构成了区域传播的客观条件和理论基础。 与遥远的州相比，各州更可能向邻近州取经，因为他们存在类似的经济社会问题，而且环境相似，以至于某项政策容易产生相似的效果。 由上述两个模型派生出来的还有领导——跟进模型（假设某些州在一项政策的采纳方面是先行者，其他州争相效仿这些领导者）、垂直影响模型（（它把各州看成不是效法其他州的政策，而是效法全国性政府的政策）等。 研究者认为“几乎所有对政府创新的解释都在外部传播或内部决定这两种模型中取其一。 显然，两种模型的形式并不互相排斥。 影响一个州采纳一些政策可能性的内部因素的存在，并不排除同样受其他各州行动的影响的可能性，反之亦然。 ” 同上，P因此我们在考虑设计一种教育政策分析摸型时，必须要同时考虑到国家的内部政治、经济、文化传统和社会特征的影响以及不同区域、地区之间的相互影响和差异。 根据上述分析，均衡模型和适应模型均把教育宏观决策系统视为开放系统。 外部传播模型和内部决定模型显示了分权体制下民主决策过程的开放透明性。 观察当前我国教育决策的实践，不难发现均衡模型实际上占了主要市场。 有时这种均衡模型在某些情况下也是短时有成效的。 如针对中小学生课业负担过重的问题作出减轻中小学生课业负担的决策，这肯定会起到一定的作用。 但若片面追求决策的所谓针对性，就是追求机械的均衡，尽管看似一时有效，但最终必然造成决策的可持续性不强，治标不治本的结果。 因此，针对我国当前宏观教育政策决策中存在的问题，要在深入分析各种影响变量的基础上，采用多元研究和分析手段，构建基于合理机制的宏观教育政策决策模型。 要有的放矢，倡导使用适应模型，做到主动应对、辩证施治，才是教育宏观决策所追求的满意结果。 三、影响教育宏观决策的主要组织因素众所周知，科学的教育宏观决策中最能动的因素是人，不论教育宏观决策涉及的主体性质如何，程序多复杂，归根结底决策还得由人来制定，参与宏观决策者的知识素养、价值取向、思维模式、结合着决策者的权力和影响，直接体现在决策过程中，这是毋庸置疑的。 但由于当今教育是一个复杂的社会系统工程，教育领域中的任何一项重大的教育宏观决策往往是多种理论、多种方法、多种手段组成的综合体，仅凭少数人的经验和智慧是绝对无法完成的。 无论是整体的教育体制改革，大规模的教育布局调整，还是教育经费的分配比例、课程计划的调整等教育宏观决策无不具有大范围、极深远的影响，为了有效地制定教育决策，需要把具有不同知识结构、不同经验的专家学者集中在一起，吸取他们的智慧和专长以弥补决策者个人才智、经验和精力的不足；与此同时，人的大脑的有限能力意味着任何单个或一伙决策者拥有的知识都是有限的，都只是人类所知知识的很小一部分。 在任何时候，决策者们只占有所有能获得知识中的少量知识。 因此，个人所能掌握的知识和积累的能力的有限性与科学的教育宏观决策所要求的知识的广泛性构成了鲜明的矛盾，这个矛盾如何解决。 目前各国普遍采取的方式就是在教育宏观决策制定时无不采取组织化的方式来实现决策人员的协同合作与共同参与，即决策组织成为教育决策的载体。 可以说，教育宏观决策是组织的产品，即当代的重大教育决策，不只是某个决策者所单独作出的，而是负决策责任的组织或单位的产品。 ，组织决策并非瞬时行为，而是过程行为。 任何个人在组织决策中都具有能力的有限性，这种有限性只能借助于决策劳动的分工予以解决和克服，即通过组织决策的群体化来解决。 那么，有哪些因素对教育宏观决策起决定影响呢。 本报告认为，在发达的市场经济国家，政府对教育宏观决策的作用主要是通过立法、拨款、监督、服务等形式确定在有限、合理的范围之内。 通过建立社会各领域、各阶层广泛参与的公共治理制度，包括咨询制度、教育行政听证制度、监督制度，避免政府组织成为教育宏观决策的唯一主体。 具体而言，影响教育宏观决策的主要组织因素由五个方面构成，它们是政府、国际组织、企业（跨国公司）、非政府、大众传媒。 前文所述，教育宏观决策是对国家的教育改革和发展具有重大影响的政治行为，因此本文拟主要从国家层面（而非地方层面）来分析教育宏观决策的主要组织因素。 （一）政府政府也往往被称做直接参与教育宏观决策的组织。 直接参与教育宏观决策的组织是指在教育决策中根据法律具有决策权力的组织与机构的结构化组合体。 从教育宏观决策的实践看，一个国家的宏观决策总是在一定的决策组织内进行，同时，各国决策组织内部都要分设若干机构，以适应工作的需要。 在政府这个主要的组织因素中，既包括国家层面的教育宏观决策机构，也包括部委层面的教育宏观决策机构，还包括与政府关系极为密切的智囊团。 国家层面的教育宏观决策机构 由于各国社会背景和传统各异，所以设置的政策机构也不完全一样。 在西方主要国家，国家公共权力是按三权分立的原则组合的，立法、司法、行政各自自成系统，各自都是决策的主体，又彼此制衡，并通过政党制度来体现国家的公共权力。 而在非洲一些国家，决策主体就有可能是掌权的酋长、部族、宗教团体或军事集团。 在我国，随着党政关系的不断调整，政治体制的改革逐渐向纵深领域推进，教育政策的决策组织开始由单一决策组织(中央和地方党委、政府)向“三位一体”的复合决策组织（中央和地方党委、全国和地方人民代表大会、国家和地方政府）转化，其他组织（企业、非政府组织、民主党派、大众传媒等）也作为决策组织中的一员越来越多地参与决策过程。 以美国为例，其教育宏观决策中联邦教育法律是常见形式，即美国往往通过法律化的程序来制定引导国家教育改革和发展的教育宏观政策。 这里以联邦教育法律来分析其美国立法、行政和司法在教育宏观决策中的主体作用。 美国以三权分立为原则，其行政、立法和司法在教育立法中各有自己的权力，三者相互制约。 美国教育立法权力属于国会。 美国宪法第一条第一款明确规定：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会”（[21]P214）虽然宪法规定教育立法权属于国会，但它仍然要受到来自司法部门和行政部门的制衡以及自身内部的组织以及拥有间接立法权的个人和组织的牵制。 国会通过的立法议案要送交总统签署意见。 司法部门也可以通过案例判决，认定某项已通过的立法是违反宪法的，从而使该项立法停止执行。 行政部门的权力也要受到国会和司法部门的制衡。 总统可以否决国会的立法议案，但国会可以再通过立法程序推翻总统的否决，使立法议案获得通过。 即使在国会内部，它在教育立法权力方面也是分立与制衡的。 例如《1958年国防教育法》是在参议院和众议院同时提出的，众议院审议通过后，交给参议院审议，参议院对众议院提交来的议案提出了修正。 由于众议院不同意参议院对法案的修正，两院组成了协商委员会，并最终达成了一致意见。 最后，协议委员会的报告又分别在参议院和众议院表决通过。 同样，在参议院和众议院内部，教育立法权力依然遵循分立与制衡原则。 国会为了有效地开展社会各领域的立法活动，建立了庞大的立法班子。 从参众两院来看，各自设立了常设委员会，协商委员会，专门委员会与联合委员会。 仅就常设委员会而言，在参议院中与教育立法密切相关的有“劳工和公共福利委员会、拨款委员会和程序委员会”；在众议院中与教育立法密切相关的有“教育与劳工委员会、拨款委员会和程序委员会”。 他们的分工各不相同，教育与劳工委员会具体负责教育立法方面的事务，与教育部工作关系密切。 拨款委员会负责处理教育立法中以及立法后教育经费的划拨及相关事务，它与教育部的管理与预算办公室在工作方面时常有联系。 在美国，一项议案在获得总统授权成为法律后，如果该法案具有拨款的条款，则需要有拨款委员会拨款后，方能实施。 由于教育法案一般都需要拨款，因此联邦教育立法在授权阶段以后还需要拨款委员会的拨款。 国会的授权职责和拨款职责界限分明。 专项委员会（如教育和劳工委员会）负责授权和确定拨款数额，而决定是否拨出这笔经费则是众议院和参议院拨款委员会的工作。 由国会授权的法案在拨款之前是不能实施的。 由国会授权的法案中的拨款数额要经过参议院和众议院的拨款委员会分别讨论。 拨款委员会有权削减国会授权的拨款数额，甚至拒绝拨款，使国会授权的法案就此夭折。 而程序委员会的工作主要是处理提案能否成为议会立法的法案，因此教育立法提案能否由议案到法案，它是首先而且必须经过的一关。 因此在众议院和参议院内部，立法权限上也是分立与制衡的。 此外，联邦教育立法主体权力的分权性还表现在联邦与州之间教育立法权力的划分上。 美国的教育权利在各州，国会仅能通过授权拨款的间接方式参与到各州的教育事务中，而无权直接以法定的方式干预各州的教育，否则会侵犯各州的教育自主权。 州完全可以根据自己的情况有所选择地做出最终决定。 如果联邦的条件侵犯了州的权力，州不仅可以不接受，甚至在一定条件下可以上诉法院。 美国在教育立法方面的行政、立法与司法的制衡可通过下图简单示意（其中利益集团将在后文分析）： 参见分报告:程化琴 陈学飞. 美国联邦教育政策制定的模式与特点——以若干联邦教育法案为例美国联邦教育立法中的权力制衡众议院 国会 参议院教育与劳工委员会劳工和公共福利委员会拨款委员会程序委员会程序委员会拨款委员会利益集团利益集团司法部门行政部门（总统）再如日本，当前的教育宏观决策也是处于三权分立的政治体制框架下，作为公共政策重要组成部分的教育政策要经过议会（国会）的审议，国会审议的过程同时也是各种政治力量平衡与折中的过程。 在这个过程中，中央教育行政部门的文部科学省。