云南推行新型城镇化面临的难题与对策研究报告(编辑修改稿)

云南推行新型城镇化面临的难题与对策研究报告(编辑修改稿)内容摘要：

镇针对几乎没有工业的实际，提出并实施对工业招商引资，官员拜访过不少城市工业企业，花了不少钱，但是几乎所有大中型工业企业都在考虑企业成本、交通、配套、人才等条件，不愿意到小城镇办分厂，更从来没有想过到西部边远地区小城镇办分厂。 二是大中城市以规模控制之名拒绝农民工落户 早在 1980 年 12 月国务院批转的《全国城市规划工作会议纪要》便提出“控制大城市规模”，此后控制大城市规模一直作为各个大城市发展和编制规划的指导方针，有的大城市还在“控制大城市规模”前面加上“严格”二字。 经过 30多年的实践，大家都可以看到，人为地“严格控制大城市规模”不但并不成功，而且阻碍了城市化进程。 昆明城市发展就是控制大城市规模的典型写照。 1982年国务院批准的《昆明城市总体规划（ 198120xx》的控制指标， 1986 年就被突破； 1987 年省政府批 准的《昆明城市总体规划调整大纲》规模控制指标， 1993年就又突破，不得不着手修编； 20xx 年，国务院批准的《昆明市总体规划方案（ 20xx－ 20xx 年）》控制指标，到 20xx 年，昆明主城区用地就已经达到 201 平方公里，超过规划 20xx 年指标 平方公里的 47％， 20xx 年指标 平方公里的 22％；总人口达到了 261万，远远超过了规划 20xx年指标 150万人的 65％，20xx 年指标 173 万人的 45％。 也就是说，昆明主城区的用地已经将８年后的指标严重“预支”。 这一事实说明，大城市发展有其自身的客观规律 性，是不以人的意志为转移的。 当然，大中城市规模控制倒是有效地拒绝着农民工落户。 7．进城农民子女受教育方面的难题 进城农民子女受教育问题状况较为复杂，其中受义务教育已基本解决，存在的问题是不能享有城市优质中学资源（重点中学）和参与高考的平等权利。 最近，我们对在昆明市打工的农民工进行了随机问卷调查，发现在 184 份有效问卷中，有小孩已到上幼儿园年龄的 40 名，其中跟着自己在打工的昆明市上幼儿园的 12名，占 30% ；在老家上幼儿园的 23 名，占 %；没有上幼儿园的 5 名，占 %。 有小孩已到上小学年龄的 45 名，其中跟着自己在打工的昆明市上小学的 19 名，占应上小学总数的 % ；在老家上小学的 26 名，占 %。 有小孩已到上初中年龄的 33 名，其中跟着自己在打工的昆明市上初中的 15 名，占 % ；在老家上初中的 18 名，占 %。 教育优势资源的不足，不但进城农民子女无缘，对于许多的城市本地居民子女来说，也是难以进入重点中学的。 有的不得不出高价让子女上学，有的则是拿着钱也挤不进去，而进城农民的子女只能“望学兴叹”。 进城农民工子女能否参与异地高考，是多年来全国普遍存在的问题，由于需要解决的问 题较多，涉及问题的面较广，在相当长的时期内高考模式难以有大的改动。 从全国情况看，在异地高考改革方面，云南的改革走在了前列，处于门槛相对较低的局势，但对于进城农民工子女来说，仍然对农民工子女有失公平，条件还比较苛刻。 例如，即使有户口也不能报考一本二本，只能报考三本。 从为国家选拔与培养人才来看，有可能埋没一些有培养前途的年轻人，对国家对民族都不利。 8．进城农民医疗保险方面的难题 实践中碰到的是制度设计歧视：农民是新农合，和城镇居民医保、城镇职工医保不是一个系统，而且新农合还有个异地交款结账的问题，更不要说 优质医疗资源少的问题。 特别是还存在补偿比例低、报销基本用药目录少、大病转诊手续多且较不易的问题。 农民进城医保是全国性的一个大问题。 中央农办主任陈锡文最近指出：“目前约 80%进城农民工未参加城镇社保。 ”云南省内情况大体上与全国差不多，而且还差一些。 从目前看解决这一问题很多很大，主要是所需巨额资金的分摊、城市看病难看病贵本来就解决不容易等。 9．进城农民养老保险方面的难题 主要问题是新农保和城镇居保并轨后基础养老金标准仍然偏低。 新农保和城镇居保并轨后，实行两不变，即基础性缴费补贴标准不变，仍由省财政给予参 保人每人每年 30 元的缴费补贴；基础养老金标准不变，目前仍为每人每月 60 元，其中中央财政 55 元，省财政 5 元。 这一标准仍然偏低，在农民工等低收入阶层个人缴费不高的情况下，靠这样低的养老金显然难以维持体面生活。 正如老百姓说的， 60 元养老金还不够买一包云烟的钱。 特别是，进城农民工中的大多数由于没有落户，并没有享受城镇居民养老保险。 在我们最近对在昆明市打工的农民工进行随机问卷调查的 184 份有效问卷中，回答没有在昆明办理城镇养老的 180 人，占全部问卷的 %；只有一人办理了养老保险，另有 3 人没有回答。 此外， 农民工参加城镇职工养老保险一般由雇主或单位按工资的 12%缴纳，个人按工资的 2%缴纳，各地政府只承担城镇职工医疗保险的经办费用和弥补城镇职工医疗保险费用缺口。 在此，农民工就业的民营企业大都负担不起，而没有办理的积极性。 10．城镇化所需资金保障方面的难题 云南 城镇化到底需要多少钱。 我们从公共成本与个人成本相结合的视角出发，参考前人研究成果的基础上，采用模型公式法，测算得出，云南省每转移一个农民工，公共成本的当期支出为 元，个人成本若不考虑住房为 元，两项合计 元， 略低于国务院发展研究中心课题组对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的 20xx 年实地调研得出的一个典型农民工市民化（包括相应的抚养人口）所需的公共支出成本总共约 8 万元左右，更低于中国发展研究基金会（ 20xx）估计的农民工市民化的平均成本在 10 万元左右。 照此推算，落实中共云南省委、省政府 20xx 年提出的“加大城乡统筹力度、促进农业转移人口转变为城镇居民，力争 2020 年新增转户进城农民 1000 万人”，就需要投入约 亿元，其中需要政府投入的 亿元。 11． 基础设施建设滞后的难题 随着云南省大中城 市加快发展，城镇基础设施配套建设问题日益凸显，成为提升城镇发展质量的一个关键结点。 比如：一些城市的道路、给排水、燃气、电力、电信等基础设施规划建设管理缺乏统筹，造成反复开挖，老百姓叫苦连天；一些城市的教育、医疗、商业服务和环境建设严重滞后，多种“城市病”给群众生活带来许多困难；近年我们下大力气推进城镇污水、垃圾处理设施建设，但一些地方建成的设施没有得到很好的利用。 一些城市的道路体系建设与城市发展不相匹配，造成城市交通恶化等等。 12．自然资源支撑方面的难题 能源资源不足是我国的一个基本国情，云南省 情况更为严峻。 昆明市解决市民饮用水，花钱不少。 不少地方小城镇电、煤等能源缺乏，有的是长距离运输，成本高，而太阳能、风能等新能源的利用还有个建设成本问题。 如何立足省内县内解决能源资源问题，是城镇化进程中都必须破解的一道难题。 13．城镇化生态环境方面的难题 随着人口向城镇集聚，城市空气环境污染的问题会更加突出。 在城镇化过程中，如何在工业生产和城市建设中抓住重点领域和环节，推进节能减排，如何在城镇居民中推广绿色生活方式和消费模式，也是摆在云南面前有待破解一篇大文章。 14． 政府职能转变问题 在新型城镇化 模式下，对农民土地的补偿要提高，房价也不能再大幅上涨，这就意味着政府依赖土地财政的老路走到了尽头。 同时，还必须为进城农民提供教育、医疗等基本公共服务，地方政府是城市化模式转变过程中的“净受损者”。 如何转变思维，转变职能，适应新型城镇化对政府定位的新要求，这是新型城镇化推进过程中面临的一个重大挑战。 15．法制保障方面的难题 怎样将新型城镇化建设纳入到法治化轨道，解决户籍、土地、社会保障、就业等城乡二元化制度的束缚，从政治法律上保障农民享有平等的“国民待遇”，特别是遏制新任官员改变规划，仍是需要破解的难题。 （二）农民进城公平享受城镇居民存在的困难 从云南户籍制度改革实践情况看，改革的难点在于城市公共资源的承载能力有限，户口上附着的福利太多，因此需要逐步剥离各种附加的福利待遇，让户籍制度回归“本位”，使户籍管理真正成为国家行政管理制度。 1．财政支付能力不足的困难 由于受发展条件的影响，云南地方财政收入长期以来都是入不敷出。 由于发展的不平衡性，云南省内的贫困县较多，经济发展水平能力弱。 同时，云南省政府的财源正在减少，地方财政可用财力非常有限，以实施“营改增”为例，虽然，“营改 增”后为部分中小企业减轻了一定的税务负担，但大部分税收由地税变为国税，上缴到了中央财政。 问题还在于，对于农民工进城后所需中央财政分担支付部分，尚未一个制度性的解决办法，现行的中央政府对地方政府的转移支付是以户籍人口的公共需求为基础调适，尚未建立起针对农民工及其随迁家属跨区域流动的转移支付调整机制。 而且，在农民工已经成为输入地产业工人的重要组成部分，为输入地经济社会发展做出了重要贡献的情况下，一方面他们无法在输入地享受各项公共服务，另一方面仍然由输出地政府承担其相应的新农村养老保险、新农村合作医疗、子女义 务教育以及留守老人的各项公共支出，实际上形成了这样一种很不公平的局面：经济发展水平相对较低的输出地补贴经济发展水平相对较高的输入地。 2．企业安置新进城落户人员就业的困难 目前，一些企业负担城镇职工社保缴费的主要部分，相当于工人工资的 40%左右。 大量农民工主要受雇在民营劳动密集型小微企业中，如果全额缴费，对这类企业而言，负担是十分沉重的。 从全国情况看，用工企业在原材料、劳动力、资金等投入成本上涨以及国内外市场需求乏力的情况下，企业利润率普遍较低。 据统计， 20xx 年中小企业整体利润率已不足 3%，如果以按城 镇职工标准为农民工缴纳“五险一金”的话，需要新增支出占工资总额 47%的费用，将大幅提升中小企业的社保成本，按照昆明市 20xx 年城镇职工参保“五险一金”的缴费基数测算，人均需缴费 7587 元 /年，对于利润较低、市场竞争力弱的企业，缴纳如此高额的社会保险费是难已承受的和不易实现的。 四、境外城镇化的启示与借鉴 国外和台湾地区城镇化的经验教训，对于我们推进新型城镇化之路有许多宝贵的启示。 （一）借鉴美国大城市群建设经验，建设好滇中城市群。 近年来，云南省提出了包括现代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自区域中 心城市，州市所在地和设市城市，县城，中心集镇，边境口岸城镇 6 个层次的全省城镇体系建设构架的思路，关键是做大做强现代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自区域中心城市群。 在此，可以借鉴美国大城市群建设经验。 在城镇化进程中，美国走的是着力打造大“都市圈”和“城市带”，依托并充分发挥中心城市的辐射带动作用，构建集聚度高、开放式、多层次的城镇体系，形成了国际性大都市、全国性中心城市、区域性中心城市、地方小城市和中心镇等不同层次的城镇体系。 大都市区在 20 世纪出现后，很快就成为美国城市发展的主导趋势之一，大都市区的数量不断增 加，规模急剧扩大，人口在全国人口中的比例也迅速提高。 1910 年，美国大都市区的数量还只有 58 个，人口比例只有31%；而到 1940 年，大都市区的数量增加到 140 个，人口比例上升到 48%，美国已基本成为一个大都市区化的国家。 从地区分布看，全国形成了三大城市群：东北部城市群包括波士顿、纽约、华盛顿、费城、巴尔的摩等中心城市和一系列中小城镇，绵延 700 公里，宽约 100 公里，是美国第一大城市群，都市化程度很高；第二大城市群分布于五大湖南部，从密尔沃基开始，经过芝加哥、底特律、克利夫兰到匹兹堡；美国西海岸的加利福尼亚州 分布着第三大城市连绵带，北起旧金山湾区，经洛杉矶、圣地亚哥直到墨西哥边境。 三大城市群成为美国的政治、经济、文化中心，在其辐射带动下，大量的小城镇获得了快速的发展，在城市空间布局上形成了层次分明、定位明确、功能互补的城镇体系。 （二）以英国新城建设规模探索为鉴，合理确定中小城市规模。 目前云南省州市所在地的情况与英国第三代新城建设的背景很相似，可以从第三代新城建设以来的战略发展政策中得到一些启示。 第二次世界大战后，英国开始了一场旨在解决城市恶性膨胀、合理规划城市的“新城。