城中村改造探讨——以汉阳区城中村改造中的问题与对策为例论文(编辑修改稿)

城中村改造探讨——以汉阳区城中村改造中的问题与对策为例论文(编辑修改稿)内容摘要：

重新分配，是村集体改制过程中的一项重要内容。 对村民身份的界定一般是以户口为依据进行的，但是一方面，某些村干部由于思想作怪，以权谋私，在对待男女、性别， 老幼等问题上不能做到客观、 公正。 另一方面，一些村民在利益的驱动下，翻出陈年旧帐，提出无理的补偿要求。 最后，多数改制后的股份公司的领导仍由原村干部担任，由于缺乏先进的管理经验和模式，这对改制后的股份公司发展十分不利。 同时，广大村民并未意识到村民转变为股民所带来的变化，缺乏风险意识。 长期以来村民依靠的是出租经济，习惯了稳 20 定、保险的做法，而缺乏经营意识。 例如在土地开发过程及招商引资中，不能很好地根据市场做出正确判断，导致土地的低产出，从而损害了集体利益。 长期以来，土地及房屋被当作城中村 村民最重要的经济来源。 城中村改造后，村民变成了居民（股民），身份上的变化将对其经济结构产生重大的影响。 通过改造，大部分人获得了一笔可观的补偿金，有的还能够获得长期稳定的分红。 然而即使在今天 ,无论是既有的补偿金，还是稳定的分红收入，都不能满足人们急剧膨胀的物质需求，更不用说以后了。 因此，还必须要有其他的经济收入来源。 尽管政府出台了相关的就业优惠政策，但是现实中城中村村民的再就业仍面临诸多难题。 首先，村民的文化素质不高导致其就业面很窄，市场竞争力低下。 以十里铺村为例，村民以初中文化为主，其次是高中文化，而全村 仅有几个大学生。 其次，村民长期以来养成的懒散的生活态度，缺乏学习的兴趣，这导致其在择业上面临重重障碍。 (四）开发单位方面存在的问题 资金来源是城中村改造的 “ 瓶颈 ” 问题。 城市的不断发展导 21 致了城中村资产日渐增长。 一个村动辄上千万乃至上亿的改造资金，由谁负担或如何分担。 无疑是改造的重点难点。 从武汉市的改造情况来看，除了为村民交纳社会保障金外，更重要的是对大量高 密度的房屋进行拆迁补偿。 而从武汉市目前的财力来看，仅仅依靠政府或者村集体是难以完成的。 以前进村为例，该村改造的建设成本包括五大部分：还建住宅建设费、还 建住户超出面积重置补偿费、拆除住宅重置补偿费、企业收购费和保留村湾整治费用。 改造的收 益主要来自开发用地收益、还建住宅应补足的成本、规划控制用地征地补偿费三部分。 通过测算，前进村的改造资金缺口为 1897 万元。 值得注意的是，前进村资产总量并不是很大，通过初步估算，磨山村的改造成本竟达到了 万元。 由此可见，因为改造资金数额巨大，城中村必将是一个循序渐进的过程。 为了确保资金到位，顺利实施改造，必须合理安排各项建设的空间和时间顺序。 四、汉阳区城中村改造中问题成因的理论分析 (一）政府失灵与市场 失灵是改造难以成功的最大障碍 汉阳区城中村改造离不开政府和市场的共同参与。 然而无论是政府还是市场都存在着一定的缺陷。 通过对城中村改造中的政府失灵分析，有助于明确政府应该在城中村改造中发挥怎样的作 22 用，作用的边界又是什么。 对市场失灵的分析则帮助 我们明确城中村改造中政府干预的重点和边界。 只有克服城中村改造中的政府失灵和市场失灵才能实现改造的目标。 政府本身是由理性的政府官员组成的，他们也有自身利益的追求，事实上城中村的形成很大程度上与政府本身追求自己的利益有关，他们的利益同公众的利益之间存在着 目 标上的差异。 因此，在城中村改造过程中没有科学的政府决策或政府干预，就不能避 免不同群体在利益博弈过程中的行为冲突和扭曲，从而导致公共部门缺乏效率。 首先，城中村形成和改造过程中政府的行为目标与社会公共利益之间存在着巨大差异，从而使政府干预活动的有效性受到了影响。 “ 摊大饼 ” 式的城市扩张和政府追求快 速城市化导向目标下的只求征地便利行为是城中村形成的客观原因。 从深层次讲，根源是唯 GDP 为上的政府官员追求任期内的政绩、形象和面子工程所致。 政府官员追求自身利益最大化，在没有完善的监督约束机制的不成熟的市场经济环境下 ，往往利用掌握的城市规划信息和房地产开发商合谋，置公共利益不顾而追逐私利。 许多城中村己到了积重难返的地步就是因为每一届政府都将易于开发的 23 农民土地许以开发商，而剩下的 “ 骨头 ” 留置下一届政府，如此反复，村民们长期处于公共设施缺乏、环境卫生恶劣的生活状态。 改造又被政府机构认为是可以扩张财政预算的好机会，为其自身的利益目标提供了可能性，所以就有了改造机构膨胀、要求财政增加公共投入和排斥其他市场主体参与 改造的强烈冲动，其结果必然是资源配置的低效率或无效率。 流动人口的居住解决本来应该纳入城中村改造时城市政府考虑的范围 ，但由于流动人口没有参与当地选举的权利和表达利益的渠道，这些少数人的利益政府往往漠不关心。 其次，寻租活动导致政府失灵。 寻租活动的规模和政府干预的范围、途径和程度有 着直接的关系，政府的经济干预职能会诱使有关利益集团争相采取各类寻租活动或避租活动去影响政府决策。 许多房地产开发商在参与城中村改造过程中，经常利用政府官员的寻租腐败冲动，使用金钱或礼品进行游说和疏通，影响政府的规划决策，使改造规 划指标有利于自己获得更大的利益，结果往往造成中低收入人群的住房供给严重不足。 此外，他们还可以在由于改造地块资金自我平衡 不够而争取政府补贴或政策优惠时贿赂政府官员。 这些腐败行为使得改造的效果大打折扣。 24 最后，政府低效率导致政府失灵。 政府机构自身必具有效率是其对经济活动进行有效干预的必要条件之一。 所谓有效率，是指能以更少的投入获得更高的产出。 然而，现实中的政府机构由于其公共部门的行政垄断性往往是投入高而产出低，具有明显的低效率特征。 目前许多城市包括武汉市都成立了城中村改造的领导机构，这些管理机构大多是非市 场机构，即使是市场主体却仍有国有性质，其收入主要来自于通过税收而形成的政府财政，完全背离市场的要素报酬原则，其支出则用于房屋拆迁、工程建设等公共开支，缺乏硬约束机制。 政府完全控制下的改造活动的收入与 成本的分离，导致缺乏降低成本的动力和压力，产生改造行为的低效率。 场失灵 城中村是在中国经济快速发展、体制转型背景下由于快速城市化所形成的特有现象，形成的原因多重又复杂。 利用市场机制解决城中村问题在很多方面具有效率，但是也有很多环节是市场解决不了或解决不好的。 第一，科斯认为，权力的界定是市场交易的前提。 产权的界定对于经济体系的运行 效率有着极为重要的作用，它是对资源使用进行选择的排他性权利的分配，而不是对资 源的可能的使 25 用所施加的人为或强制的限制。 在一定的条件下，法定权利的初始分配对经济运行的效率没有影响，即在市场机制充分发挥作用的条件下，无论初始的法定权利如何分配，经济运行总能达到帕累托最优状态。 也就是说，如果定价制度的运行没有成本，最终的结果是不受法律状况影响的。 但是，无成本交易只是一种理想的假定，现实生活中是不存在的。 因此，产权交易费用的大小限制了产权界定和实施的充分性程度， 当交易费用十分高昂时，经由市场界定与调整产权、配置资源成为一种代价高昂的方式 时，由政府直接分配排他性权利、使资源实现优化配置，变成了合理的选择。 我国法律规定，农村土地实行集体所有制，政府因为公共利益的建设需要，可以强制性地将农地征用为城市建设用地，但是对于农地所有者来说，所得的补偿远低于被征用土地的市场价值，原因就在于农村集体土地产权的不完整性。 土地产权的不明晰，农地向城市建设用地的转换由于政府通过征地垄断而缺乏流动性和竞争性，过低的征地补偿费用降低了土地资源配置效率，也导致了土地资源的闲置浪费。 城中村的形成从深层次上来说土地产权的不明晰就是主要的原因之一。 改造城中村就必须首先对农民的宅基地和集体用于流转建设的土地进行产权明晰。 而土地产权的明晰是无法通过市场机制来解决的，政府应该凭借其暴力 26 潜能强制性地作出明晰调整。 同样，目前城中村内的许多违章建筑成了改造城中村的一大障碍，对这些违章建筑的拆除或补偿就必须对其产权作出界定。 这是当前城市政府最为头痛的问题，但无论怎样都不可能通过市场机制来解决 , 必须由政府对其作出承认其合法或强行依照法规进行拆除。 第二，市场分配机制会带来收入分配不公和贫富两极分化。 一般地，市场能促进经 济效率的提 高和生产力的发展，但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。 由于城中村村民和流动人口绝大多数受过的教育有限，工作经验缺乏和工作技能很差，无法适应城市的许多专业化工种，再加上所处地位的社会资源很少，造成其就业水平低，收入水平差，产生了与其他城市市民事实上的不平等，而市场经济的无情竞争、优胜劣汰的竞争规律往往具有强者愈强，弱者愈弱，财富越来越集中的 “ 马太效应 ” ，导致收入在贫富之间的差距越来越大。 市场调节本身不能保障充分就业，而失业现象更加剧了贫富悬殊，这对经济持续增长的危害极大。 更严重的是，过度的贫富分化不仅削弱 了社会的内聚力，而且培养了不公正，因而不可避免地破坏了维系社会和谐的纽带。 这也是城中村村民因为目前主要依靠房屋租金维持生活的利益格局不易被打破的原因。 (二）对改造后的可持续发展考虑不足 27 党中央提出的树立 “ 以人为本 ” 的科学发展观，核心就是要统筹社会、经济、环境 的可持续发展。 城中村的改造就是要在落实科学的发展观和构建和谐社会的框架下确立 明确的方向和目标，只有统筹城市经济、社会和环境的城中村改造才能真正地担当起有效引导和控制城市发展和建设的作用。 可持续发展在城中村改造中不仅体现在改造中突出规划作用， 使城中村改造纳入城市整体和长期发展规划中来，避免在改造后又出现 “ 二次拆迁 ” 和新的 “ 城中村 ” 现象 , 并保证资源的可持续利用；而且体现在改造中要切实保障村民的长远利益，使村集体和村民个体具备长久发展的条件和能力，使村民的生产生活条件得到逐步改善和提高，还要注重城中村历史文化的延续性。 当前，城中村村民素质普遍不高，要实现村民的可持续发展，就必须提高村民的素质。 一般地说，农民素质包括思想、文化和技能素质三个方面。 一是思想素质，普遍存在 “ 小富即安 ”的心理，缺乏干大事、创大业的开拓进取精神。 二是文化素质，城中村村民的文化程度偏低但择业要求又偏高，这是造成其难以再就业的一个十分重要的因素。 不高的文化素质又直接造成了其淡漠的法制意识。 从根本上否认和抵制国家的征地制度和土地公 28 有制度。 更多的是幻想能通过征地尽快富起来，有的还奢望在征地过程中谋求合法利益之外的额外利益。 三是技能素质，城中村村民技能单一，种地、收租成为他们的谋生手段。 随着经济的发展，劳动力市场正逐步又单纯的体力型向专业型、技能型转变，这导致了城中村村民再就业的难度将越来越大。 城中村村民后代的可持续发展是城中村改造不能忽视的问题。 城中村 改造前，他们通过家业的子承父遗所得的稳定收入常常使他们衣食无忧，因此，年轻人普遍缺乏学习热情。 而年轻人正是处于人生中最佳的学习阶段，通过接受教育可以帮助他们树立正确的观念。 此外，在计划生育方面，由于城中存改造中村民两年内还可以享受生育二胎的政策，因此，每年都会又大量新生儿出生，在城市生活压力倍增的情况下，家庭人口规模偏大不利于孩子的成长。 29 从根本上说，城市化。