后农业税费时代乡镇政府的项目包装行为(编辑修改稿)

后农业税费时代乡镇政府的项目包装行为(编辑修改稿)内容摘要：

笔者在调查中了解到， D 县的一些乡镇对于向上要钱的看法是不一致的，一些乡镇只满足于“吃饭财政”，甚至认为在税费改革之后乡镇干部的工资有了基本的保障，要比税改前通过征收农业税才能保证工资发放的财政结构要好很多，所以他们对向上级争取资金采取冷淡的态度；而一些乡镇由于自身向上要钱能力的差异，也存在着争取资金数额上的差异。 但不论如何，乡镇政府尤其是乡镇领导对上级的资 金还是持渴望态度的，据一些干部反映，现在乡镇政府的工作模式是“乡镇长在乡镇上坐镇，主持工作，而乡镇一把手主要是在县里或者市里争取资金”。 （四）乡镇“向上要”资金的构成 税费改革之后，乡镇政府向上级政府索要的资金，也就是上级政府向乡镇政府投放的资金包括两种类型，一种是上级政府的转移支付，另一种是上级投入的“项目”资金。 从资金对于乡镇的功能上看，上级转移支付主要是维持乡镇干部基本工资发放、基本办公费用的使用以及日常的公共支出，这部分资金在乡镇财政收入中表现出更多的刚性特点，也就是说乡镇政府很难将这部分 资金转移到其他用途上面。 1 根据《特拉河镇 20xx 年预算财政报告》整理，因为特拉河镇所在的 D 县属于国家级贫困县，因此在上级补助上比其他农业乡镇要多。 为了能够使得本文讨论的乡镇具有普遍意义，本文对这一部分资金不作讨论，但这不影响本文所论证的逻辑。 上级转移支付留给乡镇政府的空间很小，无论是在政策规定还是转移支付金额上，乡镇政府只能在狭小的空间内对向上级政府索要资金进行操作。 与之相比，向上级申请项目具有更大的弹性，在“向上要”结构中，乡镇政府向上要钱主要是通过项目的方式实现的。 乡镇政府向上级政府争取资 金是需要理由的，同样上级政府向乡镇拨付资金也是需要通过某种载体，这个理由和载体就是“项目”，通过项目资金的形式，乡镇政府获得了充裕的、具有较大自主支配空间的财政收入。 项目资金具有的以下特点，使得申请项目成为乡镇政府向上要钱的主导行为。 第一，项目资金数量大，投放的资金在乡镇财政收入中占的比重大于乡镇的一般预算收入，即反映在财政预算中的收入。 作为乡镇财政收入外部资金的一个重要渠道，乡镇政府对于项目申请是非常积极的，往往在项目申请中出现竞争的局面。 现在乡镇想干点儿事情，都得靠项目，有项目了，你指着乡镇 上那点儿钱，根本不行，你一个乡镇要是能够有好的项目，有一两个，那些个大的项目，你像国家项目，你一个乡镇的财政就解决了一大半，你光指着乡镇那点钱，指着县里拨给你那点钱根本不够，县里能给你多少钱啊，咱们县这么穷，下面的乡镇也不富裕，根本没有钱，这些领导都在外面划拉钱，各个乡镇都这样。 （对财政所会计 WXY 的访谈记录） 第二，项目资金能够满足乡镇政府多重目标的需要，乡镇政府具有提供公共物品、维持乡镇机关正常运转、干部自身政治经济利益获得三个目标，而申请的项目主要是用于乡镇政府的公益事业建设，主要是以提供公共物 品的名义申请的项目。 乡镇政府主要是通过公益事业项目的运作实现资金运作的，也就是说操作项目资金在上述三者之间的分配，以此来实现乡镇政府的其他两个目标。 与上级的转移支付不同，对申请到的项目资金，乡镇政府具有更大的自主支配权力，项目的检验是以结果来呈现的，上级投放项目资金的要求也是只要项目结果达到，至于在其中的操作过程“不必过于细究”，而乡镇政府就可以在这个“不用细究”的过程中重新分配使用金额，并不像在财政报告中所说的“不挪，不挤，不占用”。 乡镇的公益事业需要这个（项目资金）来支持，有了项目乡镇上的日子也好过。 你要说咱们一点都没用到别的地方，那也不可能，你叫谁也不大可能，可能今天这个地方用点，那个地方用点儿，你乡镇工作太多了，也很难，不光这一个，你不给人家点人家也不能给你项目。 项目资金到镇上就统筹使用了，大部分还是用到这个项目身上去了。 这个肯定保证。 （对特拉河镇副镇长 JBT 的访谈记录） 第三，项目资金具有较大的弹性，“上级的资金谁要到给谁，谁先要到谁先受益，这也是对‘会哭的孩子有奶吃’的一个注解”（李彬， 20xx： 48），并且在资金弹性较大的资金投放中，“哭得越欢的孩子奶吃得越多”。 项目资金具有的这个特点，导致了乡镇政府之间对项目申请的竞争，同时也促使乡镇政府通过各种手段上报项目，以达到更多项目资金注入的目的。 三、乡镇政府的项目包装行为 乡镇政府申请项目资金需要有项目的支持，如何确定项目、包装项目，以能够成功申请项目获得上级财政资金的划拨，成为乡镇政府的一个大问题。 笔者将通过考察特拉河镇的大鹅养殖项目，分析镇政府是如何将这一项目进行包装，从而向上申请项目资金的。 （一）项目性质与政府行为 乡镇政府对申请 到的项目拥有自主支配资金和分配资金的权力和能力。 在表2 列举的特拉河镇申请到的项目中，项目资金一般都经过乡镇政府运作，通过乡镇政府来完成一个项目的实施和达到其效果。 按照项目资金使用投放的对象，可以区分项目性质的不同，一些项目由乡镇政府自己操作就可以完成，比如一些基础设施的建设，公共工程的修建等，这些项目与农民没有直接的关系；而另一些项目则与农民有直接的关系，比如新技术的推广、产业结构的调整等，都是通过农民最终实现的。 在这些项目中，乡镇政府将项目资金用到需要农民参与的项目上，同时将这些项目包装为一个可以向 上申请资金的项目，循环往复以不断获得资金注入。 在乡镇政府独立操作的项目中，乡镇政府可以独占项目资金的收益，而在需要农民参与的项目中，乡镇政府必须与农民进行利益分配，这些利益包括项目本身规定的利益，比如直接对农民的优惠等，还包括项目本身并没有规定但是能够在项目资金中实现的。 就像乡镇政府通过增加财政收入要实现多重目标一样，在项目经营中乡镇政府也具有多重的目标，乡镇政府也要在这些项目中实现提供公共物品和维持自身利益需要的目的，也就是一部分资金用在项目规定的范围内，另一部分资金能够从项目资金中“挤占”出来成为 乡镇政府的自主资金，用于维持机关的正常运转和自身利益的实现，这是乡镇政府申请项目和操作项目的目标所在。 1 资料来源：特拉河镇副镇长 JBT 提供。 表中虽然标明的是国家投资农业重点项目，但实际上一些项目并不全是国家项目，并且在投资额上也与实际情况不大相符，主要是为了应付上级的检查“制作”的计划表，其中国家投资的数额有所抬高。 但是，这些项目都是存在的，而且镇政府通过这些项目确实做了一些公益事业，这些资金的方向也是用到各专项的公益事业中去，没有挪用，但是乡镇政府在使用的过程中挤用，一些资金进入到乡镇收入的统筹是 可能的。 特拉河镇从上级获得的资金还有优惠政策提供的资金， D 县 20xx 年上半年出台了一系列的惠农支农政策，全县共投入农业生产发展资金 8050 万元，特拉河镇自然也从中分到一杯羹。 从乡镇政府的角度来看项目的运转过程，我们可以将项目运转分为项目申请、项目操作（经营）和项目验证三个主要环节，其中项目操作是最为关键的一环，这个环节不仅决定着其他两个环节能否实现，而且，乡镇政府也通过对项目的操作达到了自己的多重目标。 在本文提供的案例中，镇政府主要是通过一些让利于民的手段，使得政府要包装的项目“变强变好”，以能够在向 上级政府申请项目资金时更有说服力。 （二）作为项目操。