湖北省农村居民最低生活保障制度调查报告(编辑修改稿)

湖北省农村居民最低生活保障制度调查报告(编辑修改稿)内容摘要：

量救助。 2020 年全省核定农村特困户救助对象 万人，占全省农业人口 %；落实救助资金 6100 万元，其中省级补助资金 5000 万元，各县（市、区）安排配套资金 1100 万元。 ① 2020 年，全省筹集资金 亿元，对 110 万农村特困群众实行了定量救助。 ② 另外 ，农村特困户救助配套政策亦相继出台。 截止 2020 年底， 全省 30 多个县（市、区）出台了农村特困户救助配套优惠政策，对特困家庭大病医疗救助、合作医疗救助、子女入学、农业税减免等方面实行重点倾斜。 2020 年，湖北省 正式启动农村特困户危房改造工程，为 1 万户农村特困群众新建和维修住房。 ③ 3． 全面实施最低生活保障制度 阶段 （ 2020 年 7 月开始 ） 2020 年底中央农村工作会议之后，湖北省积极、主动地探索建立农村居民最低生活保障制度。 2020 年 6 月中旬，省政府 下发 《关于建立 农村最低生活保障制度的通知》， 规定 湖北省全面开展农村最低生活保障救助。 2020 年年末，全省 110 万农村特困救助对象全部过渡为农村低保户。 截止 2020 年 6 月底， 全省农村低保对象达到 146 万人。 农村低保基本实现了将常年生活特别困难群众纳入保障范围的目标。 ④ （二）湖北省农村居民最低生活保障制度的主要内容和实施情况 湖北省人民政府于 2020 年 6 月下发了鄂政发 [2020]41 号文件 —— 《关于建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称“湖北省政府《通知》”。 在此通知中，对农村居民最低生活保障提出了统一的要求，并对保障标准、保障范围、 ① 李春明：《 关于 2020 年省政府承诺办好八件实事的情况通报 》，引自湖北省政府新闻发布网， 2020 年 8 月 5 日访问。 ② 蒋志臻 ：《 湖北省今年初步建立农村最低生活保障制度 》，引自人民政协网， 2020 年 8 月 5 日访问。 ③ 余凌云：《 湖北省下拨 3000 万元专款为农村特困户改造危房》 ，引自新华网， 2020 年 8 月 10 日访问。 ④ 《湖北基本建立覆盖城乡的最低生活保障制度》，引自中国网， 2020 年 8 月 5 日访问。 9 家庭收入计算 、资金筹集与管理、 组织领导 和申请、审核、审批程序 等方面作出了规定。 1． 保障原则 （ 1） 政府救助与劳动自救、社会帮扶相结合的原则 湖北省政府《通知》 规定：各地要本着既保障农村困难群众的基本生活，又有利于帮助他们开展劳动自救的原则，综合考虑其困难程度、致病原因、劳动力状况等因素，科学确定保障标准，合理核定家庭补助水平。 政府 对贫困 农村居民 的救助义务是 与贫困农村居民的 生存权 相对应的。 但为了避免助长贫困者依赖国家的“等、靠、要”思想， 即福利依赖， 大多数国家主张 对贫困者实行自我救助和他者救助相结合的方式。 其中他 者救助包括政府救助和社会救助。 最低生活保障实行 自我救助和他者救助相结合的核心问题是政府救助与劳动自救、社会帮扶之间怎样结合 ，谁占主导地位。 湖北省明确规定由 政府承担主要救助义务，社会帮扶只起补充作用。 在政府救助与劳动自救之间的结合程度 上 ，由被救助者的劳动能力确定。 （ 2） 分类救助原则 湖北省政府《通知》规定 ：突出重点，分类救助，积极筹集保障资金，科学确定保障规模及标准，逐步提高保障水平，促进农村和谐发展。 湖北省对农村居民实行分类救助。 分类的标准不是按照家 庭收入的多寡，而是根据家庭成员的状况和致贫的原 因来确定救助类别， 考虑 劳动力和劳动能力因素以确定 救助等级。 《保康县农村居民最低生活保障工作实施方案》（保民发 [2020]7号）： 将该县农村贫困居民分为三类纳入救助范围：一类保障对象。 对未享受五保待遇、无劳动能力且生活特别困难的鳏寡孤独家庭给予重点保障；二类保障对象。 对家庭主要成员痴呆傻残、无劳动能力且子女未成年、生活特别困难的家庭要给予有效救助；三类保障对象。 对因灾、因病及其他原因导致家庭主要成员死亡或丧失劳动能力、生活困难的家庭给予适当救助。 《恩施市农村居民最低生活保障实施办法 (试行 )》 (恩市政办发 [2020]48号 )： 恩施市农村低保分类。 一类对象：未享受五保待遇的、无劳动能力且生活特别困难的鳏寡孤独对象；对其中基本符合五保供养条件的，可按五保供养标准给予重点保障；二类对象：家庭主要成员痴呆傻残、无劳动能力且子女未成年、生活特别困难的家庭；三类对象：因灾、因病及其他原因致家庭成员死亡或丧失劳动能力，生活特别困难的家庭。 （ 3） 因地制宜、量力而行的原则 湖北省政府《通知》 规定 ：农村低保标准原则上不低于国家公布的绝对贫困线标准，具体保障标准由县（市）人民政府和设区的市人民政府根据当地经济发 展水平和维持农村特困群众基本生活所需的衣、食、居住和就医费用，适当考虑 用水、用电、燃料等费用，并参照当地农村群众实际生活水平研究确定，报上一级人民政府和省级民政部门备案后执行。 在保障标准方面各地根据自身 10 实际量体裁衣，自己确定农村居民最低生活保障线。 保障标准考虑的因素包括：1）维持基本生活的物质需要； 2）当地经济水平和财政承受能力； 3）当地物价水平； 4）农民自我保障能力。 （ 4） 保障基本生活的原则 湖北省政府《通知》 ：农村低保制度是政府对符合低保条件的农村困难群众给予适当生活救助的新型社会保障制 度。 各地要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以维护农村群众基本生活权益，推进社会主义新农村建设为目标。 此原则确定了最低生活保障救助的限度 —— 适当生活救助。 限于救助 基本生活所需的衣、食、居住和就医费用，适当考虑用水、用电、燃料等费用。 2． 保障范围 湖北省 政府 《通知》规定持有本省农业户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低 于当地农村低保标准的农村困难家庭，均有申请享受农村低保的权利。 同时又指出 湖北省农村低保重点 保障因病、因残、年老体弱、缺少劳动力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村家 庭。 另外，基于善良风俗、避免养懒汉等多方原因， 列举了不能享受农村低保的诸多情形，并赋予民政部门自行 确认不能享受低保的其他情形。 所以实际上湖北的农村低保从制度上没有规定低于当地农村低保标准的农村困难家庭应保尽保。 湖北省没有把所有 不能保障基本生活的农村 困难家庭全部纳入保障范围 ，而是 以致贫原因或者劳动力并兼顾贫困为标准 确定保障范围。 遵循属地原则， 湖北省各地 由各个辖区（县、市以上）具体确定本辖区的农村居民的最低生活保障范围。 各个地方的保障标 准或者排除情形有 些微差异 ，致使各个地方农村低保范围存在一定的差异性。 湖 北省政府《通知》 ：凡我省行政区域内，持有本省农业户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村低保标准的农村困难家庭，均有申请享受农村低保的权利。 共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养和扶养（抚养）关系、共同居住、共同生活的家庭成员，主要包括祖父母 (外祖父母 )、父母（岳父母）、配偶、子女、孙子女 (外孙子女 )以及其他具有法定赡养、扶养（抚养）义务关系的直系亲属。 正在服兵役人员及劳教、服刑人员不计入家庭成员。 当前，农村低保重点保障因病、因残、年老体弱、缺少劳动力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的 农村家庭，随着经济社会发展，逐步将符合低保条件的困难家庭全部纳入保障范围。 农村困难群众有下列情形之一的，原则上不能享受农村低保： 家庭实际生活水平高于当地农村低保标准的； 在法定劳动年龄内有劳动能力（在读学生除外）而不从事生产劳动的； 一年内家庭购买价值超过低保标准 5倍以上非生活必需品的； 法定赡养、扶养（抚养）义务人有赡养、扶养（抚养）能力但未履行义务的； .因赌博、吸毒、嫖娼行为造成家庭生活困难的； 11 不按规定如实申报家庭 收入、弄虚作假或拒绝核查的； 其他经省级民政部门认定不能享受农村低保的情形。 《恩施市农村居民最低生活保障实施办法 (试行 )》 (恩市政办发 [2020]48 号 )： （一）凡在我市行政区域类，持有我市农业户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低于全市农村低保标准的农村困难家庭，均有申请享受农村低保的权利。 当前，农村低保重点保障因病、残、灾、年老体弱、缺少劳动力等原因造成生活常年困难的农村家庭。 随着经济发展、逐步将符合农村低保条件的困难家庭全部纳入保障范围。 （二）同一家庭中既有非农业户 口又有农业户口的，其农业户口人员可申请享受农村低保待遇。 （三）农村困难群众有下列情形之一的，原则上不能享受农村低保待遇： 家庭实际生活水平高于全市农村低保标准的； 2020 年后自建砖混结构住房 120 平方米以上的（由政府、民政、残联等部门扶持修建的除外），或共同生活的家庭成员已有住房又新建（购）住房的； 在法定劳动年龄内有劳动能力（在校学生除外）而不从事生产劳动的，或有承包土地而无正当理由不耕种的； 法定赡养、扶（抚）养人有赡养、扶（抚）养能力但未履行义 务的； 1年内购买价值超过低保标准 5倍（含 5倍）以上非生活必需品的； 因赌博、吸毒、嫖娼等违法违纪行为造成家庭生活困难的； 自述有劳动能力的家庭成员外出务工无音讯的； 自主择校就读或供自费大中专学生的家庭； 不按规定如实申报家庭收入、弄虚作假或拒绝核查的； 其他经民政部门认定不能享受低保待遇的。 《宜城市农村居民最低生活保障实施办法》 （宜政办发〔 2020〕 14号） 第五条 ：农村居民最低生活保障对象的范围。 凡持有本市农业户口的 农村居民，共同生活的家庭成员年人均纯收入低于本市农村居民最低生活保障线标准的，均属保障范围。 有下列情形之一的，不享受农村居民最低生活保障待遇： （一） 非农业户口与农业户口混合的家庭，其共同生活的非农业户口家庭成员不享受农村居民最低生活保障待遇； （二） 虽有本市农业户口，但已举家迁往本市以外居住的； （三） 家庭年人均纯收入虽然低于本市农村居民最低生活保障线标准，但实际消费明显高于本市农村居民最低生活保障线标准的； （四） 家中拥有移动通讯工具或者非生产性机动车辆的； （五） 法定劳动年龄内具有劳动能力者，无正当理由不从事劳动，造成家庭生活困难的； （六） 已有住房又新建（购）住房的； （七） 一年内因赌博、嫖娼行为受过行政处罚的； （八） 因吸毒造成家庭生活困难，且未改正的； （九） 因违法结婚、收养和计划外生育造成家庭生活困难的； 12 （十） 有法定赡养（含扶养、抚养，以下简称赡养）义务人，且法定赡养义务人具有完全赡养能力的； （十一） 不按规定如实申报家庭收入或拒绝核查的； （十二） 其它经市民政部门按有关程序认定不能享受农 村居民最低生活保障待遇的。 武汉市 汉南区享受农村低保家庭的条件 ① ： 家庭年人均纯收入低于 1200元的下列家庭： 家庭成员患有七大疾病、重残，劳力因病残常年卧床不起； 丧偶、离异困难家庭； 因灾因祸特困家庭； 农村“三无”人员。 从我们走访调查的村组来看，各地基本按照既定的保障范围确定具体的保障对象， 较严格地根据既定标准审核申请者资格。 但还是存在以下问题： （一）低保人员的实际收入高于最低生活保障线，不属于保障范围，但获得最低生活保 障。 我们在汉川、宜城调研中发现此种情形。 比如 低保对象确实是残疾人，但其家庭实际收入远远高于或约高于当地的最低生活保障线。 但因为属于重点保障对象而被纳入保障范围；（二） 家庭确实贫困 应当纳入保障范围 ，但因为本村民小组获 得的低保救助指标有限，没有获得最低生活保障救助。 我们 走访的每个地方都反映存在这种情况。 尤其以汉南区最为突出。 （三）同样属于保障范围， 住所地不在同一区域而经济状况大致相同的两个家庭， 并不一定都实际获得救助，或者即使都获得救助，但救助金额存在 较大差距。 因为在实际操作过程当中是通过层层分配救助指标 ，然后 根据指标最后确定各个村民小组的保障范围，如果该村经济状况普遍较差，或者贫富悬殊较大，低收入家庭较多，那么上级分配的指标就不能满足需要。 只能采取倒推法确定保障对象，从而导致同样经济状况的家庭因为住所地的原因存在权利保障的差别。 （四）在实际操作中，有的地方以户为单位全员纳入保障范围，有的地方以人头为单位确定保障对象。 以人头为单位确定保障范围的 地方解释，因为 低保指标有限，为了照顾到 或者平衡好各个符合条件的申请者的利益，只好分散指标，让更多的家庭享受到最低生活保障。 3． 保障资金 湖北省 农村低保所需资金 由省。