国民中小学公办民营之可行性(编辑修改稿)

国民中小学公办民营之可行性(编辑修改稿)内容摘要：

府財政收入，減輕政府財政負擔；而且以民間企業經營方式經營學校，有助於提高學校行政績效。 由於政府要收承包費，民間團體也要賺取合理的利潤，勢必提高學生學費，反而增加家長負擔；此外，國民教育具有義務性和免費性；這種模式有違國民教育之本質；除非政府在國民教育階段也採取教育券（ voucher），補貼家長為其子女選擇民間承包的公辦民營學 校。 目前在台北市社會局的托兒所業務，已有部份托兒所委由民間承包 (吳清山，民 88)。 二、 ＢＯＴ學校 ＢＯＴ係 BuildOperateTransfer 之縮寫，其中文譯為「興建－營運－移轉」。 李希揚 (民 88)則認為基於經濟誘因不足、收支問題難以釐清、限制民間業者的表現以及營利導向太重，加以高速鐵路ＢＯＴ案的教訓，而認為ＢＯＴ是教育事業民營化中可行性較低的模式。 (一 )ＢＯＴ之意涵 所謂ＢＯＴ模式，是由民間企業投資興建公共建設，而政府給予業者一定期間 的特許經營權，俟經營期滿後，再由政府以有償或無償的方式辦理資產移轉的一種模式。 以ＢＯＴ模式推動公共建設的作法不論在先進國家或開發中國家，都獲得強烈的支持，前者如自由市場的英國，後者如社會主義的中國大陸。 在理想的ＢＯＴ模式下，由民間機構自行籌募建設和營運的資金，政府的財政負擔大為減輕，而且透過風險和責任分擔的機制，得以提昇興建營運的效率，優於政府編列預算執行公共預算的僵化；並藉由營運期間的自償性收入來支付成本，可使業者賺取合理利潤。 對於民間機構而言，具有合理利潤的誘因，對政府而言，可在不增加 財政負擔的前提下，快速地提供品質良好的公共服務；期滿後，政府還可取回硬體建設的所有權，避免重大公共建設長期為私人財團所壟斷，故優於股權轉移式的民營化。 因此，在財政困窘的限制下，理想中的ＢＯＴ模式既可兼顧公益與私益的平衡，又可解決公共建設不足的需求，不啻為創造雙贏局面的選擇。 ＢＯＴ有若干變化型式。 如ＢＴＯ (BuildTransferOperation，興建─移轉─營運 )，此為土耳其模式的運用，可由私人經營者設計、建設，然後再將所有權移轉給政府，但由私人經營設備 (林玉華， ９ 民 87)。 另外尚 有ＢＴ (BuildTransfer，建造─移轉 )、ＢＯＯ (BuildOwnOperate，興建─擁有─營運 )、ＢＯＯＴ (BuildOwnOperateTransfer，興建─擁有─營運─移轉 )、ＢＴＬ (BuildTransferLivery，興建─移轉─租借 )、以及ＢＬＴ (BuildLiveryTransfer，興建─租借─移轉 )等。 張吉成認為職教導入 BOT 的實際作法是地區性公立職校採「公辦民營」、都市職校採「公私合夥」、行政管理外包、部分課程外包、機具設備外包、廠房建 築／學生宿舍／餐廳外包。 (二 )ＢＯＴ成功的關鍵因素 根據 1996 年聯合國工業發展組織， BOT 指導原則 (UNIDO,BOT Guidelines)， BOT 計畫成功之關鍵因素如下： 1. 該計畫必須財務健全、可行及在支付能力之內。 2. 國家風險在可掌握範圍之內。 3. 必須有強力之政府支持。 4. 該計畫於政府基礎建設計畫之優先順序表排名在前。 5. 法律制度穩定。 6. 行政制度具有效率。 7. 競標程序公平透明。 8. BOT 契約採行之架構使該計畫可於合理之時間、 成本內完成。 9. 民間投資人須具備經驗並值得信賴。 10. 民間投資人須財力豐沛。 11. 承包商必須具備足夠經驗與資源。 12. 計畫之風險必須由當事人合理分擔。 13. 財務結構必須予貸款機構足夠之擔保。 14. 匯率、幣值、通貨膨漲等問題必須有所處理。 15. BOT 契約架構必須充分協調且反映該計畫之經濟特性。 16. 公共及民間部門應於雙贏之基礎互謀合作。 (三 )ＢＯＴ之作業流程 臺灣地區的ＢＯＴ流程大約可分為以下六大階段： ：在規劃階 段時，規劃內容包括整個ＢＯＴ計劃的目的、市場、技術、財務分析及投資效益分析等項。 ：先期規劃完成後，即進入公告甄選階段。 此時主管機關的公告內容包括基本的內容規劃、重大的權利義務事項和審議評決的標準，詳細的契約內容尚待日後與得標廠商談判協商。 ：此階段為政府和ＢＯＴ公司議定合約的階段，政府官員不只必須具備各種相關專業知識，有時並且必須運用行政裁量權，給予民間業者一定的優惠，以完成契約的談判，但是不可有圖利他人之嫌。 議定ＢＯＴ合約時，亦必須預先載明解決合約爭議處理的方式和程序。 ：此階段為求控制公共建設的品質和進度，以及考慮到該項資產將來會轉移為政府所有，因此政府在興建階段不可完全置身事外，而須做適當的監督與參與，使業者具有強烈誘因儘早完成硬體設備的興建。 ：公共建設興建完成後，業者依據特許契約開始營運。 其中收費費率標準與其調整時機及調整方式，均應依法報請主管機關核定後方能公告實施。 ：此為ＢＯＴ流程的最後階段。 在營運末期，ＢＯＴ公司因合約即將到期，極可能不願對於使用多年的設備或機器進行必要的維修，未雨綢繆之計是政府應於合約中註明接收時的硬體設備狀態 ，以免移轉給政府的是不堪使用的老舊設施；亦可增訂鼓勵條款，在合約年限後讓原公司享有優先承租權，以建立良好維修之誘因。 同時在設計、建造、營運和維修各階段，政府不妨考慮與業者達成代為培訓政府人員的協定，如此契約期滿之際，在科技和管理技術能順利轉移的前提下，公共建設所 １０ 有權方能平穩移轉。 (四 )ＢＯＴ應用於國民教育事業之優缺點 BOT 模式應用於國民教育事業上就是政府只要提供設校土地，民間團體與政府簽約，開始興建學校，完成之後由民間團體經營，經營合約期滿之後；再將學校移轉給政府 (吳 清山，民 88)。 吳清山 (民 88)認為此種模式應用於國民教育，其主要優點有： (1)減輕政府財政負擔； (2)民間團體資金和經營方式投入教育事業，可刺激教育進步； (3)期滿之後，政府無償取得學校及其設備。 李希揚 (民 88，頁 89)則認為其優點為： (1)引入民間資金； (2)所有權最終歸政府； (3)政府有選擇民間的空間。 張吉成認為職教改進之道，以導入ＢＯＴ方式，不失為一良方。 對政府而言──可以獎勵民間參與，使投資風氣興旺，並可減少財政支出。 對學校而言──可以減少成本，加強體質轉變，促使行政體系興革。 對民間而言──可擴大市場，變化投資組合，搶占教育市場大餅。 對教師而言──可反省教材教法，觀摩外來勢力情勢，改進教學內容。 對學生而言──可享受更專業的設備與教學方法。 總而言之，職教採ＢＯＴ模式對整個職業教業生態而言，應是利多於弊的情況， ＢＯＴ在教育上的應用限制較大，其理由如下： (1)教育領域內的利潤太低，經濟誘因太少，不 若交通事業對民間之吸引力； (2)模式後半段移轉回政府時，其收支問題難以釐清； (3)無論盈虧皆要歸還政府，將會限制民間業者之表現； (4)營利導向太重，將響學生受教品質及家長付費心情。 吳清山 (民 88)亦指出ＢＯＴ模式最大的難題在於民間團體或私人公司認為有利可圖時，才會願意嘗試，否則仍是裹足不前；而現有的學校不可能採取此種模式，但新設學校則可一試，特別是在位處在寸土寸金的都市，民間團體欲取得學校用地極為不易，若政府能夠提供土地，或許有民間團體願意嘗試。 除此之外，由於民間僅有一段時間的經營權，「 精打細算」之民間業者亦有可能不作長遠規劃，而將設施的堪用期限僅設計至經營特許期限為止後不久，或在期限屆滿前夕，不作有關設備的積極維修，致使至移轉期政府非但不能坐享其成，反而在接收不久後，即要收拾民間業者所留之爛攤子。 此雖可藉由於合約中規定移轉時硬體之狀態先予預防，但仍舊難以切實規範移轉後一段時間之後硬體設備與設施的妥善率。 三、 公私合夥型學校 此一類型是在公立學校引進民間人士 (如家長、住民代表、社會公正人士等等參與經營管理，或是由私人企業與政府合作設校辦學，成為一種「公、私 合夥」 (publicprivate partnership)經營共同興辦教育之型態。 其必須透過法律直接規定來規範政府私人或團體間之權利義務關係，至於許可成立則應視為一種行政處分。 此類學校又可分為兩種類型： (一 )公辦法人化公私合夥型 此係指由政府出資設立學校，但賦予學校法律上獨立之權利能力，使學校成為公法人，具有財政及人事上的自主性，但政府不負責實際經營，學校之營運可由政府代表、學校內部成員代表與政府以外之各個社會團體 (如家長團體、弱勢團體、地方住民等 )推派代表組成管理 委員會，負責學校之經營與維持，學校運作之經費則大部份由政府固定逐年編列預算補助，但學校亦得自籌經費，至於學 １１ 校教師及行政人員則由學校自行招募符合資格者擔任。 亦即學校作為一種公法人組織，在政府監督下享有財政及人事之自主權，形成一種學校自治的型態。 此種學校公法人化的經營方式可以具有經營、財政、人事上的獨立性，以及廣納社會各界參與的特色。 (二 )公私合營─工作地學校型 工作地學校 (worksite school)，或稱衛星學校 (satellite school)係指位於家長工作地的學 校，以教育工作地員工的子女。 隨著父母同時雙薪家庭的增加，部份專家乃預測有更多自主的公立學校(independent public schools )將反映由僱主的工作場地所擴建而以員工子女為主要教育對象之「合夥」(partnership)公立學校的潮流。 工作地學校由於位於家長的工作地，因而解決學生上下學通勤的問題，家長可以順道接送其子女，不僅省時便利，同時亦可減低學生因上下學途中遭遇歹徒，逗留不正當場所，乃至發生交通事故等意外之可能性，而使家長更為 安心。 此類型學校的設立 與經營方式通常由企業提供土地、建築物給政府作為公立學校用地及校舍，並負擔管理、維修、安全、設施、環境及保險之費用。 政府將企業劃為獨特學區，使該企業員工之子女均能進入該校就讀，並提供教師、課程、教材教具、行政支援、與其他必需用品及費用。 此一作法充分展現政府與民間合作推動教育事業之精神，然而其教育對象僅及於特定之受教者，不符合公立學校開放入學之精神，易招致被指為貴族學校之批評。 改進之道是工作地學校在學區劃分時，可以包含該工作地之郵遞區號區域為依據，對該區域內所有學生開放，但不同於一般公立學校的 是，除了居住地外，亦開放在此工作家長的子女就學的權作法。 惟如使非員工的女子亦可就讀之作法，卻可能因而減低企業投資意願。 此外，工作地學校一般只適宜國小三年級以下。 此因高年級學校所需活動空間較大，而私人企業所提供的場地通常較為有限之故。 四、 「委辦學校」 「委辦學校」，係譯自英文 ” charter school”，蓋浙生 (民 88)、吳清山與林天佑 (民 87)、周志宏(民 86)等人均譯為「特許學校」。 吳清山 (民 88)推崇特許學校，而認為在公辦民營的模式中，阻力最小、效力最大、可 行性最高者，當屬特許學校。 以下茲就委辦學校的定義與特色，分述如後： (一 )委辦學校的定義 委辦學校是在特許合約下所運作的自主性教育實體 (autonomous educational entity)。 是項特許合約係由創設與經營學校的「發起人」 (anizer)以及監督特許權提供的「監督者」 (sponsor)所共同協議。 發起人可以是教師、家長或是其它公私部門的成員，而監督者則可以是地區教育委員會、州教育委員會或是其他公共機關。 一旦申請通過，特許學校就享有法律的獨立性，得以聘請 或解僱人員並且控制自己的財政。 張明輝在美國學校教育改革的成功案例─委辦學校運動及其相關研究中指出，委辦學校（ Charter School）是近年來美國教育體制上的一項創舉，也是美國近來教育改革所強調鬆綁（ deregulatio。