第二章环境管理的基本问题(编辑修改稿)

第二章环境管理的基本问题(编辑修改稿)内容摘要：

和其它生态危机、人类早己陷入了这 一 危机之中；三是我们只能在 世 界上的少数地区，寻找到传统的能源矿藏。 基于 上 述原因，作为经 济 载体的能源在 21世纪上半 页 迅速接近枯竭的时候，能源价格将会不断上涨，经济危机任所难免，甚至会成为战争的导火索。 为了保障经济的持续增长和人类社会的持续发展，就要求人类在 21 世纪从改变传统的能源结构入手，开发非生化能源及清洁能源，这是防小今球气候变暖和酸雨污染的根本途径。 处于大气 平 流层 上 的臭氧层是地球的 — 个保护层，它能阻止过量的紫外线到达地球表面，以保护地球上动植物免遭过量紫外线的伤害。 然而， 20世纪 70年代以来，根据世界各地地面观测站对大 气臭 氧总量的观测记录，人们发现自 1958 年以后，全球 臭 氧总量呈现逐渐减少的趋势。 而月有研究表明，平流层 上 臭氧浓度减少 10％，则地球表面的紫外线强度将增加 20倍 ，这将对人类和其它生物产 生 严重危害。 造成臭氧层破坏的主要原出是人类在工业生产过程中向大气排放广过量消耗臭氧的物质 —— 氟氯化碳 cPcs、氯化亚氮、四氯化碳、甲烷和氟氯烃 烷。 海洋污染是目 前海洋环境面临的最重大问题。 海洋污染主要发生在受人类活动影响 广泛的沿岸海域。 据 估计 ，其中输入海洋的污染物有 50％是通过河流输入的，有 25％是出空气输入的，海运和海上倾倒各占 10％左七。 海洋污染引起浅海或近岸海域 的 氮磷等 营 养物质聚集，促使浮游生物过量繁殖，以致发生赤潮，给沿岸海洋渔业生产造成巨大的经济损失。 由 此，赤潮的广泛发 生也可以 看作是世界海洋污染与海洋生态环境质量恶化的一个突出特征。 人类对环境问题的认识过程 人类社会采取什么样的环境战略和对策完全取决于人类对环境问题的认识水 平。 随着人类社会的进步和发展，人们刘环境问题的认识经历了出浅入深，由片面到全面，出现象到本质的演化过程。 开始时，人们只看到了工业牛产村环境的影响，把环境问题简单地归结为环境污染问题，由此 产生 了 以工业 污染防治为 中 心的人类环境保护运动。 此后，人们发现工业污染物的产牛与排放来自广技术 L 的原因，主要是由于技术落后造成的。 因此把环境污染问题归结为技术问题，简单地认为只要开发和报广应用型污染治理技术，就可以解决环境问题。 后来，人们发现环境问题 不 只是环境污染，生态破坏问题也是一个重要的方向。 这些问题的 产少均源于人类的各种经济活动，此时人们才逐渐把环境问题与经济建设和社会发展联系起来，认识到环境问题是任经济、让会发展过程中出现的，因而也只能在经济、社会的进一步发展中得到解决。 企这里，关键问题是如何正确处理环境与发展之间的对立统 关系。 1962 年，美国莱切尔“户逊撰写的《寂静的春天》中指出了农药对环境造成挎柒的长期性和严重性。 1972 年 2 月，经济合作发展组织在总结环境污染产生原因的基础 L，提出了污染者负但原则。 同年 6月 5日至 16 日在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议上，发获了《联合国入类环境宣言队初步阐明 了环境与经济、社会发展之间的关系，指出：环境问题不仅是 —— 个技术问题，也是一个重要的经济问题，不能只用自然科学的方怯解决污染问题，还要用一种史完善的方法，在发展过程中去解决环境问题。 1980 年，联合同在斯德哥尔摩召开的人口、资源、环境和发展关系研讨会上进一步指出；人口、资源、环境和发腮之间存在着相互制约、相互促进的关系，新的发展战略应当正确处理这四者之间的关系。 人们对环境问题认识的转变，导致了环境战略思想的转变，即由过去局部的、末端污染治理，转变为区域的、综合污染防治；出微观的、具体的环境决策转变 为从宏观环境与经济的总体发展战略与发展规划 — L进行综合决策。 综上所述不难发现，随着人类社会的不断进步，环境问题是不断发展的，人类对环境问题的认识也是 不 断发展的。 那么，到底应该怎样来认识今天我们所面对的环境问题，这是环境科学理论必须问答和解决的。 三、环境问题的实质 环境问题的 实 质是什么 ?不向的人有 不 同的回答。 长期以来一直是环境科学界探讨和研究的重点问题之一。 国内外许多专家和学者从各自的学科领域阐述了自己的观点。 有 人认为环境问题的实质是技术问题，有人认为环境问题的实质是经济问题，行人认为环境 问题的实质是资源利用问题，还有人认为环境问题的实质是社会问题，等等。 所有这些观点都是从不同的角度出发来研究环境问题的，代表厂一定历史时期人们关于环境问题的认识水平。 第一种观点是从环境问题产生的直接原因出发得出的结论，认为环境问题是人类科学技术落后的产物，继而把环境问题作为一类新出现的技术问题去研究解决。 第二种观点是从环境与人类经济活动的相互关系出发得出的结论，比第 — 种认识水平有了深化和提高。 认为环境问题不仅仅产生于技术领域，在 技 术领域之外也存在着大量的环境问题，环境问题属于经济领域的范畴 ，是人类各种经济活动的产物，因而把环境问题作为经济问题去研究和解决。 第三种观点是从资源学角度出发得出的结论。 此种观点认为人类环境问题的产生，不论是发达国家还是发展 中 国家都是由于对资源价值认识不足，缺少经济发展规划，盲目或不合理开发资源，低效利用资源而造成的。 因而主张把环境问题看成是资源开发、利用问题进行研究和解决。 第四种观点是从社会学角度出发得出的结论。 认为环境问题不仅仅是一个技术和经济问题，更是一个社会问题，其立论是建立在行为科学理论基础之上的，认为人的行为不仅是经济行为，还包括社会行 为 与自然 行为，环境问题不仅存在于经济领域，而且存在于广泛的社会领域。 因此，环境问题的实质是社会问题。 上述这些观点都是从环境问题产 生 的原因来认识的。 听起来似乎都非常有道理，但又给人一种似是而非的感觉，让人感到无所适从，不能令人满意。 究竟如何来认识今天人类所面对的环境问题，它的实质究竟是什么 ?这不仅是一个认识论问题，更是一个涉及到如何确立人类环境战略的重大问题。 我们知道，环境科学是围绕着回答和解决人类与环境的关系这 — 核心问题而产生气发展的，所以，认识和回答环境问题也不能离开这 — 核心，须从人类 与环境的关系入手，以环境问题对人类的影响作为基本前提和出发点来研究其实质才能得出令人满意和信服的答案。 环境问题对人类的影响是随着环境问题的发展而发展的，不论是在深度上，还是在广度上，不同的历史时期有很大的区别。 即使是在同一个历史时期的不同国家和地区，其影响也是不一样的。 纵观环境问题的产生马发展过程，我们知道， 18 世纪产业革命的兴起是环境问题产生的第 —— 个高潮。 在此之前，冶炼、 印 染、造纸等手工业作坊排出的废液，各类矿业开采过程户排出的废物，对周围环境造成了污染。 但由于那时工业规模较小，排放 量 — 舶未超过环境的自净能力，对环境的污染并不十分严重，污染危害范围也是局部的，环境问题并没有引起人们的注意。 人类社会进入 18 世纪中叶至 19 世纪中叶，生产发展史上出现丁一次伟大的革命一一工业革命。 这一时期，以传统的家庭作坊为特征的小规模手工业迅速发展成为社会化大生产，随之而来使出现了大量的环境问题。 然而，由于人们缺乏对环境问题的足够认识，加之当时工业环境问题对人类的影响无论是广度还是深度都远 不 及今天环境问题对人类的影响。 所以，面对这样 —— 个新兴 工 业革命所带来的变化，人们看到的 只 是“工业文明”表面的 “ 社会物质 繁荣”，而把环境问题看作是工业生产的必然产物，是生产附属问题。 基于这样的一个思想认识，在长达近两个世纪的时间里，人类对环境问题的出现采取了熟视无睹、任其发展的态度，在较早步入工业化的国家里产生了许多局地环境公害。 在这— 时期，受培根、笛卡尔“驾驭自然，作自然的主人”的思想影响，人类社会处于一个极端的、失去理智的发展时期。 到了 20世纪中叶，人类的环境污染问题由局地公害发展成了全球性公害。 50、 60年代相继发生了震惊世界的“八大环境公害”事件， 70 年代，又相继出现了全球十大环境公害事件。 这些环境问题的 出现，严重阻碍了各个国家和地区的社会、经济发展，迫使人们对环境问题进行重新认识，意识到环境问题不冉是生产附属问题，而是一个发展问题。 不可持续的发展模式 (包括不可持续的消费模式 )是各种环境问题产生的根本原因。 从 20世纪肋年代开始，西方国家纷纷采取行动和措施来防治 工 业污染，解决人们所面对的环境问题 *一方面，他们建立相应的专门环境保护机构以负 责 环境保护工作 ， 另 — 方面，他们把环境问题 上 升到发展高度，通过国家环境立法来规范人们的经济行为，通过制定区域规划来调整经济的发展规模和速度。 到了 70 年代， 工 业落后的发 展中国家也开始采取行动解决本国的环境问题。 以 1972 年斯德哥尔摩的“人类环境会议”为起点，人类开始了全球性的环境保护行动。 在这 — 时期，由于对环境问题认识的转变，各个国家都先后制定了本国的环境对策解决了一些有代表性的局部环境污染问题。 人类社会进入 20世纪 80年代中期以后，世界环境形势更加严峻。 严重的环境污染造成了全球性的水资源短缺，加快了森林毁灭、全球气候变暖和臭氧层破坏的速度。 严重的生态破坏造成丫中物多样性的急剧减少，加快了水土流失和荒漠化的速度，世界范围的洪涝灾害频繁发生。 所有这些使人 类进一步认识到：环境问题不再是一个发展问题，而是一个安全问题。 严重的环境污柒和生态破坏不仅影响到区域社会的可持续发展．而且构成了国家和地区的安全问题 —— 环境安全，它已经成为国家和地区安全的重要组成部分，直接威胁着人类的生存。 大量的客观事实充分证 明了 环境问题给人类造成的损害远远大于战争给人类造成的损害。 人类如果不采取有效措施托制环境污染利生态破坏不断加剧的趋势，人类社会的发展不仅不能得以持续，而 q人类的生存基础将被瓦解和动摇。 由此可见，环境问题的实质 不 仅仅是发展问题，更是安全问题，进而是生 存问题。 对环境问题的认识就是对人类生存问题的认识，解决环境问题就是解决人类自身的生存问题，这是人类对环境问题的最高思考。 只有站在生存的高度来认识我们今天所面对的环境问题，才能制定更为有效的环境战略和对策；才能处理好环境与发展的关系，加快实现经济增长方式的转变；才能真正把环境保护纳入到国家和区域经济、让会发展现划之中，实施人类社会的可持续发展战略。 第二节 环境管理概念、内涵、性 质与特点 关于环境管理的概念与内涵， R前国际 1：有不同的解释。 我国的 — 些环保专家和学者从 20世纪 80年代开始，也 提出 Z，各自的观点和看法。 伯随着环境管理实践的深化和人 类关于环境问题认识的发展，环境管理的概念与内涵发生了很大变化。 原有的概念与内涵已经不能全面揭示环境管理的本质特征和属性，环境管理从概念到理论厂雨临着知识创新的挑战。 一、 环境管理的概念及内涵 伴随着人们对环境问题的认识过程，环境管理的概念也有一个不断发展的过程。 早在 20世纪 70—— 80年代，人们把环境管理狭义地理解为环境保护部门采取各种有效措施和手段控制污染的行为。 例如：通过制定国家环境法律、法规和标准 ， 运用 经 济、技术、行政等手段来控制 各种污染物的排放。 这种狭义的理解仅停留在环境管理的微观层次上，把环境保护部门视为环境管理的主体，把污染源作为环境管理的对象。 并没有从人的管理入手，没有从环境与发展的决策高度，从国家经济、社会发展战略的高度来思考。 因此，狭义的环境管理并不能从根本上解决环境问题。 到了 20世纪 90年代。 随着环境问题的发展以及人们对环境问题认识的不断提高，人们发现，基于对环境管理的传统理解已越来越突出地限制了环境管理理论与实践的发展。 人们普遍认识到，要想从根本上解决环境问题，必须站在经济、社会发展的战略高度采取对策和控制 措施，从区域发展的综合决策入手来解决环境问题。 因此，有必要扩展环境管理的范围，并见通过确立一个科学的概念来到划环境管理的本质。 1．环境管理的概念 所谓环境管理是指依据国家的环境政策、环境法律、法规和标准，坚持宏观综合决策与微观执法监督相结合，从环境与发展综合决策入手，运用各种有效管理手段，调控人类的各种行为，协调经济、社会发展同环境保护之间的关系，限制人类损害环境质量的活动以维护区域正常的环境秩序和 环境安全，实现区域社会可持续发展的行为总体。 其中，管理手段包括法 律、经济、 政治 、技术和教育五 个手段，人类行为包括 自 然、经济、社会三种基本行为。 环境管理的这一概念将环境管理的理论与实践很好地衔接为 — 个整体，它既反映了环境管理思想的转变过程，又概括了环境管理的实践内容 *同时，透过这一概念的变化反映出了人类对环境保护规律认识的深化程度。 从这一概念出发，我们可以得出如下结论： (1)环境管理是 针对 次生环境问题而言的 一种管理活动。 主要解决由于人类活动所 造成的各类环境问题。 (2)环境管理的核心是对人的管理。 长期以来，环境管理中的一个误区就是把污染源作为管理对象，环保部门围 绕着各种污染源开展环境管理，工作长期处于被动局面。 原因是人们只关心环境问题产生的地理特征和时空分布，这种环境管理，实质 上 是一种物化管理 ——对污染源和污染设施的管理，而忽视了对人的管理。 人是各种行为。