行业发展研究资料no2007－2萨班斯法案404条款实施的跟踪研究

行业发展研究资料no2007－2萨班斯法案404条款实施的跟踪研究内容摘要：

国开展内部控制标准建设的现状，我们可以得到以下启示和政策建议。 1．内 部控制制度的合理性毋庸置疑，不能因为来自实施的困难就改玄易张。 从萨班斯法案实施的情况来看，反对的焦点不是 404 条款本身，而是实施的执行成本过高和监管过度。 在我国也面临着同样的问题，有人强调内部控制的实施不符合成本效益原则或认为不能达到防范 13 风险的目的。 这些呼声都不能作为不建立健全内部控制的借口。 就我国企业的现状而言，建立现代企业制度的时间还不长，内部控制制度的推行无论是改善公司治理，还是优化业务流程、降低和防范企业风险都具有不可替代的现实意义。 这对于增强大型国有企业集团的国际竞争力和提高上市公司质量具有不可 替代的强基固本的作用。 从推行萨班斯法案 404 条款的动因来看，对于财务报告内部控制的披露有助于增强信息披露的透明度，进而保护公众利益，这对我国的上市公司和资本市场也具有同等的重要性。 在上市公司中推行强制的内部控制标准是建立公开透明资本市场的需要，体现了上市公司信息披露从财务信息扩展到财务与非财务信息，从注重结果到结果与过程并重的趋势，不可因为阻力而放弃。 2．内部控制标准有效推进的关键是要降低成本，提高效率。 如何降低成本、提高效率呢。 一方面要从内部控制标准、审计标准的可操作性和合理性上做文章，降低直接成本 ；另一方面，要正确认识长远利益和短期利益的平衡。 不要仅仅着眼于付出的有形成本，还要着眼于未来的、潜在的收益，如良好企业文化的形成、完善公司治理制度的建立、业务流程的优化等等。 在技术层面，提高效率的路径在于：针对内部控制体系建设、内部控制评估和内部控制审计各个环节，在开发和制定技术规范时，要充分吸收和引进先进的方法论，并考虑我国内部控制环境的特点，做到简洁、高效、实用和可操作。 PCAOB用审计准则 5号取代审计准则2号的实践和 SEC关于管理层内部控制评价概念公告和解释性指南的 14 方法取向，一言以蔽之就是强调采用‚ 风险导向、自上而下‛的方法论，这对于我国制定内部控制相关技术规范具有较高的参考价值。 3．建立完备、行之有效的技术规范体系是顺利推进内部控制标准的技术保障。 自萨班斯法案出台至今，美国陆续形成了包括萨班斯法案在内的四个层次的规范体系。 一是萨班斯法案本身，它是旨在投资者保护的法律，也是内部控制建设、评价和审计的法律基础；二是企业内部控制的标准 —— SEC 推荐使用 COSO 内部控制框架，同时针对小企业专门开发了《小企业 COSO内部控制框架》，这是进行内部控制建设的指引，也是后期进行评价和审计的标准；三是 PCAOB审 计 2号准则和 5号准则，这是审计师进行审计的标准，规定了审计的方法和程序；四是 SEC发布的管理层内部控制自我评估概念公告和解释性指南，这是企业管理层进行内部控制自我评估的指南。 这样就解决了内部控制建设的法律基础和内部控制标准、审计标准、自我评估标准等各环节的技术问题。 针对我国现存的《内部会计控制基本规范和具体规范》和 《 企业内部控制规范 —— 基本规范》和 17 项具体规范（征求意见稿） 、《中央企业全面风险管理指引》、《上海证券交易所上市公司内部控制指引》、《深圳证券交易所上市公司内部控制指引》、《商业银行内部控制指引》、《证券公司内部控制指引》、《关于加强期货经纪公司内部控制的指导原则》等规范来看，我们需要在不同层次和不同环节建立完整的内部控制规范体系，主要包括： 15 —— 法律法规层面，应颁布内部控制强制标准的相关立法。 以此来规范内部控制标准的制定、实施范围、效力等问题，为顺利推进奠定法律基础，同时对不同部门的有关规定进行统驭。 —— 内部控制理论框架层面，应针对我国企业经济环境和企业特点，研究类似 COSO 框架的我国内部控制理论框架模型。 以指导企业内部控制的建设，其中应适当考虑小企业和中央企业集团等特大型企业的不同特点。 —— 技术规范层面，包括制定企业内部控制自我评价的规范和制定审计师进行内部控制审计的审计准则。 4．实施过程中应区分不同公司的特点分别对待，不搞‚一刀切‛，这是科学的工作方法和有益经验。 从前述的研究可以看出， SEC 的做法充分照顾了小公司和外国公司的利益，从而使得 404 条款的推行得以循序渐进，有效实施。 考虑到我国国有企业所代表的国有经济占主导、国有企业主管单位不同、特殊行业分类监管、大型企业集团和中小型企业规模相差悬殊、上市和非上市等因素，笔者认为，在我国推行企业内部控制强制标准时，应该充分考虑各种企业的 特点，实行‚统一管理、分步推进、细化分类标准、设定强制执行门槛‛等措施来推进。 5．建立长期、互动、高效的内部控制研究、实施、监管的联动工作机制，充分听取各方意见，是我国开展内部控制标准建设可以借鉴的工作经验。 在萨班斯法案 404条款的实施中， SEC充分考虑了各方的利益并 16 充分听取各方的意见，主要做法包括：保持与 COSO 委员会的协调和沟通，并共同开发专门的《小企业 COSO内部控制框架》；要求 PCAOB修订审计准则 2 号；在实施萨班斯法案的过程中，对于每一次公告的发布、规则的制定都经历了圆桌会议制度，使各有关主体 （企业界、会计职业团体、企业行业协会组织、学术界、政界等等）都紧紧地参与到整个进程中。 这些做法使得萨班斯法案的实施得到了社会各界的高度重视，从而使该法案的推行有了广泛的群众基础。 我国在制定和实施相关内部控制标准的过程中也可以考虑建立类似的工作机制，做到兼顾各方、共同参与、定期沟通和反馈、循序渐进。 17 附录 1 本文涉及的相关概念介绍  美国证券交易委员会（ SEC） 1934 年，为了推动资本市场的稳定发展，保护投资者的利益，顺利实施《证券法（ 1933）》和《证券交易法（ 1934）》，美国国会批准建立了证券交易委 员会（ Securities and Exchange Commission, SEC）。 证券交易委员会的宗旨是保护投资者、维护资本市场的公平、公正、有序和高效，并促进资本的规模化。  反虚假财务报告委员会发起委员会（ COSO） 1985 年，由美国注册会计师协会（ AICPA）、美国会计学会（ AAA）、财务经理协会（ FEI）、国际内部审计师协会（ IIA）、管理会计师协会（ IMA）联合创建了反虚假财务报告委员会（也被称为 Treadway 委员会 ）。 该委员会旨在探讨财务报告中舞弊产生的原因，并寻求解决措施。 两年后，该委 员会提出了很多有价值的建议。 基于该委员会的建议成立了 COSO 委员会，专门研究内部控制问题。 COSO （ Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, COSO）从属于反虚假财务报告委员会，是自愿性私人组织，致力于通过强化商业道德、建立完善有效的内部控制和法人治理结构来提高财务报告的质量。 1992 年 9月 COSO 发布了著名的 COSO 报告，即《内部控制 —— 整体框架》。 2020 年 9 月， COSO 又签署了《企业风险管理 总体框架》。 COSO 内部控制框架已被广泛认可为内部控制整体的国际标准。  美国上市公司会计监管委员会（ PCAOB） 美国上市公司会计监管委员会（ Public Company Accounting Oversight Board， PCAOB）是根据 2020 年 7 月 30 日美国总统乔治布什签署的萨班斯法案101 条款成立的。 其宗旨在于通过促进独立、准确的审计报告来保护投资者的利益，进一步保护公众的利益。 根据美国联邦法律规定， PCAOB 有权制定一系列准则来指导和约束上市公司的审计。 联邦法律还要求 PCAOB 每年向 SEC和美国国会中 主管 PCAOB 的委员会同时提交报告。  PCAOB 审计准则第 2 号（ Auditing Standard ） 18 PCAOB 于 2020 年 3月 9日发布了第 2号审计准则 — 《与财务报表的审计协同进行的对于财务报告的内部控制的审计》， SEC 于 2020 年 6 月 17 日批准。 本准则为审计师进行上市公司财务报表和财务报告相关内部控制有效性审计提供指引。  SEC 管理层内部控制评估概念公告和解释性指南（征求意见稿） SEC 于 2020 年 7 月 11 日 发布了管理层内部控制评估概念公告（ Release ），于 2020 年 12 月 20日发布了解释性指南（征求意见稿， Release ），旨在为在美上市公司的管理层进行内部控制自我评估，出具自我评估报告提供指引。 主要提出了采用‚自上而下、风险基础‛的方法，对管理层财务报告内部控制评价过程、评价范围和评价记录进行了规范。  PCAOB 审计准则第 5 号（ Auditing Standard ） 2020 年 6 月 12 日 SEC 批准了 PCAOB 审计准则第 5号 —— 《与财务报告审计相结合的内部控制审计》 (Release 2020005A)。 这项新准则将取代 PCAOB 审计准则 第 2 号。 其主要变化包括： —— 强调应按照风险导向原则采用从上至下的方法，将审计重点放在最重要的内部控制事件上； —— 删除关于审计师应对 管理层内部控制评估报告的有效性 发表意见的要求； —— 审计师可以考虑使用其他人员的工作结果、可以考虑以往年份的测试结果； —— 修订了重大缺陷和实质性漏洞的定义、实质性漏洞的指标； —— 调整对小公司的审计标准，要求审计师在计划及执行内部控制审计时，应评估公司的规模和复杂性。 19 附。