第一篇公共管理

第一篇公共管理内容摘要：

）直接成本，即公共政策直接带来的政治影响；（ 2）间接成本，即溢出成本，指公共政策通过 直接影响而带来的间接影响，例如削减军费可能影响到增加失业和社会稳定。 由于任何行动都有政治成本，故公共管理者会有“债务”或“赤字”，因而公共管理者的政策决策只有使其政策收益大于它的成本，才会得到公众持续的支持。 （三）策略 高级行政管理者适应政治环境需要通过运用不同的策略来实现，而实际上所有的行政官员都在自觉或不自觉地参与这些策略，这实际上是日常工作的最重要部分。 这些策略大致可分为合作、竞争与冲突三种。 1．合作。 当两个团体具有可相容的目标，其中任何一方不必完全放弃自身目标来服从另一方，从而使双方都成为赢家， 合作就产生了。 用博弈论的话讲，这种合作性策略是双赢的可变总和博弈。 它具体表现为多种形式：一是说服，其本质是要被说服者相信：说服者所希望于他们的正是他们为自身利益而需要做的。 二是协商，包括妥协式的协商和互相支持式的协商两种，前者是通过讨价还价过程达成协议，后者是通过储备商誉来赢得约定。 三是结盟，是两个或两个以上的组织为了某个特定目的而联合起来的情况，结盟者应懂得联盟目标和其他机构以及公共权力部门的目标取得共识的重要性。 2．竞争。 可定义为在两方或更多方之间进行斗争并有第三方进行调解的局面。 在竞争性的情况中，一 方的获胜通常意味着另一方的失败，比如项目从这个机构转移到那个机构。 博弈论称这种竞争局面为零和博弈。 公共管理者面对竞争局面，通常采取掌握主动和笼络对方两种策略，前者意在削弱竞争者的地位和能力；后者意在削弱竞争性质，尽可能转向合作。 3．冲突。 指目标不相容的社会主体之间的激烈的矛盾关系。 公共管理要面对几类冲突：（ 1）公共部门内部之间的尖锐矛盾关系；（ 2）私人部门之间的尖锐矛盾关系；（ 3）公共部门与私人部门之间的尖锐矛盾关系。 冲突性环境并不需要幕后政治，因而有些问题倒是容易处理，只要（ 1）忍耐，（ 2）时机， 就会有利于问题的解决。 第二节 政府间和组织间的关系 在图 22 的政治环境模型中，行政机构的周围是立法机构、政治首脑、法院、政府其他行政机构、民主人士、私人公司、非营利组织、公众、媒体和下属机构。 行政机构和这些机构之间的关系有的是人际关系，如行政机构首长和他的政治上司交谈，会见记者等。 但是，起实质性关系作用的是政府间或组织间的关系，本章主要阐述政府间和组织间这两大关系。 一、 政府间关系 政府间关系包括中央与地方关系、中央与特殊地方关系以及地方与地方关系等方面 ，它是一国内政府体系的主要构成部分。 在 20 世纪 80年代以前，政府间关系的调整一直是在中央集权和地方自治之间徘徊，近二、三十年来，社会结构的嬗变使政府间关系趋于复杂化并呈现出前所未有的特征 —— 网络化。 80 年代以来兴起的世界性行政改革的潮流中，政府间关系的网络化调整已经成为一个不可逆转的趋势，其实质就是实现各级政府之间的平等、相互依赖与合作。 在这个发展过程中，西方政府间关系研究理论对改革起了重要作用，并构成公共行政与公共政策领域不可或缺的理论体系。 这些理论在我国还是一片“荒漠”，急需重视与开发。 由于发达国家随着市场经济体制的深化发展逐渐形成了政府间关系理论，我 们首先从发达国家的政府间关系说起。 （一） 西 方发达国家 政府间关系 西 方国家政府间关系的早期发展主要表现为中央和地方的关系，其历史进程大致经历了由集权到分权，再由分权到集权，又由集权走向分权两个起伏的阶段，其中两次出现世界性中央高度集权态势。 在西欧封建社会末期及资本主义发展初期，为消除分裂，实现民族统一和建立民主国家，建立和发展国内统一市场，发展资本主义商品经济第一次出现了世界性的以君主制为特征的中央高度集权，由于它随后走向专制而遭到“资本”的反对，随着欧洲大陆出现的城邦及其所取得的自治权，地方分权制就替代了中央集 权制。 第二次世界性中央高度集权态势是在第二次世界大战前后出现，除了战争使法西斯主义在德意日的中央集权达到登峰造极地步外，更深层次的原因是二三十年代的世界性经济危机，由于市场失灵使人们认识到需要加强政府干预，故凯恩斯主义为中央集权提供了经济理论依据。 1933 年，美国罗斯福新政的实质就是集权。 战后随着德意日三国逐步实行政治民主化，确立了中央与地方分权体制，以及科技迅速发展、信息急剧膨胀的形势，要求决策分工和权力下放的趋向使中央集权再次走向分权。 西方政府间关系的发展历程可以概括为若干模式： 1．拉焦尔模式。 拉焦 尔根据分权程度将政府间关系的类型分为三种，其内容见表 21所示： 表 21 拉焦尔的三种分权模式 政治性分权 行政性分权 行政权转让 定义 中央当局和与中央当局不存在优劣关系的地方政体之间的权限分离 中央当局和与中央当局存在优劣关系的地方政体之间的权限分离 向从属中央当局的机关转让中央当局拥有的部分权限 地方政体权限的司法基础 宪法 中央当局 中央当局 地方政体与中央当局关系 对等 地方财政有时从属中央当局 地方政体完全从属中央当局 地方政体财政 自主财政 有部分自 主权 财政上依靠中央当局 地方政体地位 相对于中央政府的独立政体 在中央领导下拥有某种程度的自治 中央政府的派出机构 地方政治领导人选择方法 选举 选举或任命 任命 资料来源： [日 ]松村岐夫：《地方自治》， 3 页，北京，经济日报出版社， 1989。 2．赖特模式。 ，就把美国联邦与州及其地方政府三级政府关系，定为分离模式、下位包含模式和相互依存的三种模式，见图 24： 资料来源： [日 ]松村岐夫：《地方自治》， 7 页，北京，经济日报出版社， 1989。 3．罗斯构想。 是着重于中央与地方关系依存的构想。 认为不是一个中央与一个地方的关系，而是复数中央与多数地方之间的关系，而且地方上也有自律性。 根据多种多样的依存方式、依存程度、依存结构，可以划分为四种类型：相互依存，地方单方面依存于中央，中央单方面依存于地方，相互独立，如表 22 所示： 表 22： 中央地方关系的类型 中央对地方的依存度 高 低 地方对中央的依存度 相互依存 单方依存 单方依存 相互独立 资 料来源： [日 ]松村岐夫：《地方自治》， 122页，北京，经济日报出版社， 1989。 4． 松村岐夫模式。 日本学者松村歧夫在《地方自治》一书中将不同时期日本政府间关 系模式概括为垂直式行政控制模式和相互依存模式。 前一个模式由四个因素构成：（ 1）主要决定由中央省厅官僚提议决定，不重视议会、政党的影响力；（ 2）中央官厅通过府县的有关部门，将各种事业一直传达到市町村的有关单位，付诸实施；（ 3）地方上顺从“上位”政府；（ 4）地方上如果没有中央省厅在技术上、手续上的财政援助，无法进行行政管理。 后一种模式与赖特模式具有 一定的相似性。 其特征为：（ 1）在分配方式上，从涉及中央地方法律上的权限体系来看，日本的中央地方纵向权限体系（行政体制），三级紧密相连，是相互分割同一领域内的权限和责任的共有体制；（ 2）在相互依存中，中央地方关系的关键在于“交涉”， 交涉的行动者是多元的；（ 3）交涉过程中的理解是关键 7。 5．罗茨模式。 将政府间的管理结构分为官僚体制、市场方法和网络管理三种，它们分别在不同时间、不同情况下适用。 罗茨用“政策网络”这个概念来研究中央与地方政府之间的关系，并且描述了政府间关系网络中中央与地方政府采用的博弈规则和战略。 其战略包括：合并、咨询、讨价还价、回避、激励、劝说以及职业化；网络关系的特点不是竞争，而是互惠与相互依赖，其本质是“相互调节”。 因此，管理政府间网络既有博弈特点，又要求有信任特点。 计划、调节与竞争需要由推动、宽容和讨价还价来补充，后者是有效的网络管理的关键。 从现实状况看，西方国家政府间关系出现了一系列改革，主要趋势是网络化，具体表现 7 [日 ]松村岐夫：《地方自治》， 2 5 5 128 页，北京，经济日报出版社， 1989。 I 分离模式 Ⅱ 下位包含模式 Ⅲ 相互依存模式 州政府 中央政府 地方政府 中央政府 地方政府 州政府 地方政府 中央政府 州政府 中央 州 地方 中央 州 中央 地方 州 地方 图 24 赖特的政府间关系模式 为等级制弱化、分权倾向和加强合作三个具体倾向。 1．西方国家政府间关系等级制弱化以美国为例主要体现在两个方面：一是大都市区管辖单位的“碎片化（ fragmentation）”， 二是城市地位的上升改变了城市与州和联邦的关系。 “碎片化”是与“一体化”相对应的概念。 西方国家的高度城市化使地方政府不仅在数量上有了很大的增长，而且地方政府也日益多样化，这些地方政府都是相对独立的政治管辖单位，并不依赖传统的等级制的组织原则，一体化程度很低，呈现出碎片化特征。 西方国家的众多大都市区就是一个很好的碎片化的缩影，每个大都市区都被看成是一个大的社群，这些大都市区将许多经济和社会关系联系在一起，每个大都市区内都存在着大量的独立、平等的公共管辖机构，不仅容纳了州政府与县政府，还包括若干中心城市、大量的 城镇群以及一些特别区，如校区、消防区等。 20 世纪六七十年代，“碎片化”受到经典行政观学者的批评，认为应合并大都市区的地方政府，以便利用规模经济减少重复服务，然而合并不仅遭到公民反对，而其出现了“规模不经济”现象，造成公共服务水平下降。 因而“碎片化”却是适应了竞争性、服务性和互补性的需求，结果是政府一体化程度大大下降，组织间的结构趋向扁平化。 城市政府的地位随着城市化的发展和市政负担的加重，由过去隶属于州政府赋权演变为市与联邦发生合作关系，这改变了过去自上而下直线控制的方式，将联邦、州与城市联结成一个复杂的网 络，而不是尖塔形的等级制，这使美国联邦制增加了活力。 2．分权倾向。 分权取向是近年来工业化国家行政改革的三大实践 8之一，使政府间关系朝向增加地方自主性的方向发展。 这改变了过去地方政府过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，提高了相互依赖的程度。 美国主要进行了“还权于州和地方”的分权改革，促使美国由“分层蛋糕”式的联邦主义（ layercake federalism）朝向“分块蛋糕”式的联邦主义（ marblecake federalism）转变；英国、法国、日本等单一体制的国家行动比较激进，开始向地方自 治的“准联邦制”转变。 他们通过放松对地方政府在当地事务管理权限、财政及人事任免等方面的控制，使地方政府由中央的代理机构转变成相对独立的准自治地方政府。 3．加强合作。 20 世纪 80 年代以前，政府间合作主要体现为纵向关系，地方政府之间的关系在更大程度上是资源的竞争者， 80 年代以来，这一现象有了很大的改变，地方政府之间已不仅仅是竞争者，它们在许多领域展开了广泛的合作，成为西方各国地方政府间关系发展的一种主要趋势：（ 1）这一趋势与西方国家地方自治的发展有关，地方自主权的日益扩大，刺激了他们寻求合作、追求更大利益的欲 望；（ 2）它的最初动因得自于各城市间的经济与社会的纽带关系，在许多方面不同的城市面临着共同的问题而成为利益共同体，需要彼此依赖对方的资源和协作，以便共同受益；（ 3） 20 世纪 90 年代以来地方政府之间横向合作的最新发展在于：各个地方在整个国家的政治体系中已成为一个个的联合的力量，对中央政府的决策产生了重大的影响，中央政府所面对的，是有一定联合的“地方联盟”。 （二）中国政府间关系的现状与改革 中国政府间关系的传统模式是等级控制模式。 改革开放前中央集权的计划体制，使政府间关系有三个显著特征：（ 1）政府间的结构关系 上，主要体现为层级隶属关系；（ 2）政府间的权力分配上，实行中央高度集权；（ 3）政府间的横向关系上，阻隔多而联系少。 改革开放以来，我国政府间关系也发生了很大的变化和改革，其主要内容是： 1．政府间关系等级制结构的变化。 这主要表现为准层级减少和中心城市地位两个方面。 （ 1）准层级的压缩。 中国是个幅员辽阔的大国，中央集权而按层级建立地方政府已形成惯例。 建国以来，中国地方政府层级设置经历了多次调整，并最终形成了省、县（县级市）、乡三级制和省、市、县（县级市）、乡四级制并存、以后者为主的稳定局面，同时还存在着 8 三大改革为行政分权、私有化和文官队伍。 若干非正 式的层级，即准层级，因此，行政机构是个层级众多的国家。 改革开放以来我国地方政府的层级通过结构调整呈现出不断减少的趋势。 由于政治层级稳定性较强，调整主要体现在准层级的减少上。 这为政府间组织结构的扁平化奠定了基础，同时也密切了各层级政府间的直接联系，十分有利于政府间关系的重构。 （ 2）中心城市发展对等级制的冲击。 我国城市化现象正在加速，使城市政府获得极大发展，城市已经成为最为普遍和最为重要的地方政府单位。 为了发挥中心城市的作用，我国采取了两项重大改革措施：一是对若干中心城市实行计划单列，并在此基础上确立了副省级市，这对政府间关系的等级制带来了重。