边疆城市化建设

边疆城市化建设内容摘要：

同区位资 源条件、人口规模和经济发展水平，把发展特大城市、大城市、中等城市和有重点的发展小城市（镇）有机结合起来。 多元化战略，也是城市化分区域发展的战略。 在经济欠发达、人口相对较少的西部地区，要重点建设和发展县城，实现小县大城。 在中部地区，可以在扩展县市城镇的同时，重点建设和发展那些区位优势强、资源条件好、人口规模大的中心城镇。 在经济发达地区，可以在继续扩张现有大中城市的基础上，对已经形成的小城镇群或小城镇带进行整合，实现由镇到城的转变。 （三） 推进小城镇建设与大城市发展的有机结合。 174 需要特别指出的是，我们不要盲目反 对大城市发展战略，也不要把小城镇战略过于理想化。 应当把小城镇建设与大城市发展结合起来。 从世界城市化发展史看，工业化中期阶段，大城市聚集居民、吸纳劳动力就业的成本远远低于中小城市和小城镇。 适度扩张大城市，甚至特 大 城市，让农民向大城市和特大城市聚集，也是合乎发展规律的选择。 我们不必担心，更不要试图阻挡农村劳动力进入大城市。 世界城镇化发展史还告诉我们，当大城市发展到一定阶段，居民必然还会由大城市再向中小城市及小城镇扩散，这也是普遍规律。 所以，我们应顺乎潮流，不要一味地阻挡农村劳动力向大城市转移；同样，在我们进入经 济社会适宜发展小城镇阶段的时候，必须不失时机推进小城镇建设。 如果不顾客观条件，一哄而上，势必劳民伤财。 综上所述，在我国边疆地区要推进城市化，除了多元化道路，可以说别无选择。 实施多元化的发展战略，应该以大城市为主导，积极发展中小城市，支持特大城市周围卫星城镇的发展，支持省（区）会经济发达地区城市群或城市带的发展，带动和支持一批有显著特点、基础较好、并具有发展潜力的小城镇，建立起具有合理规模的大城市，具有规模效益的中小城市和特色城镇协调发展的城镇化网络。 三、坚持大城市主导战略 国际经验表明，规模较大的城市才 会产生明显的聚集效应，从而带来较高的规模效益、较多的就业机会和较大的经济扩散效应。 中国人口太多，尤其农民太多，从就业来看，城市 越大 给农民带来的就业机会才越多。 因此，我们需要发展大城市。 从近 20 年实践情况看，现在全国有 662 个城市，总人口为 亿人。 其中只有6%的人口居住在 100 万人口以上的城市里。 既使再增加 100 座百万人口规模的城市，也不过增加 1 亿城市人口，城市化率也不过 40%左右，还是低于同等收入国家的水平。 边疆省 区 只有 174 个城 镇 ，总人口为 人，其中 100 万以上的城市 只有 6 座，市区人口 人，占该地区总人口的 %①。 因此，我国的大城市不是太多了，而是太少了。 中国的城市化要有大的发展，必须以发展大城市为主导。 但是，多年来，我国的城市化政策和舆论大多主张限制大城市的发展。 一些舆论认为，发展大城市与发展中小城市相比有很多弊端。 比如，大城市会引起环境污染、交通拥挤，会占用大量土地，引起地价上涨。 这种看法有一定道理，但不全面。 大城市的交通和污染问题取决于城市的规划和管理是否科学、合理。 地价高，并不一定是坏事，地租收益可以增加政府财政收入，为城市发展提供重要的资金 ① 资料来源：《泰吾士世界地图集》。 175 保障。 至于说小城镇比 大城市节约土地，也不尽然。 有关部门研究表明，按建成区面积计算，我国 200 万人以上大城市、 20 万人口以下的小城市、建制镇三者人均占地的比例是 1∶2∶ ，这说明正是大城市最节约土地。 还有人认为大城市需要巨额投资，发展大城市超出国家财政的能力。 其实，这不过是计划体制下的传统观念。 过去什么投资都靠财政，如果仍然用政府的巨额投资建设大城市，财政的确负担不起。 但我们现在搞的是市场经济，大城市如果具有良好的经济效益，用于建设的巨额投资能够得到充分的回报，就能吸引各方面的投资。 只要我们把市场机制引入公共设施建设，改变过 去单纯依赖财政投资的方式，就一定能吸引大量的民间投资。 当然，大城市发展中的确存在失业、贫困、犯罪和交通、污染等问题。 但是，我们不必夸大它，也不用回避它。 “ 城市病 ” 不是无法解决的，也不是必然发生的。 无论如何，大城市对经济发展的积极作用是最主要的，决不是负作用所能抵消的。 有人说我国人口基数大、农民多，不能走集中发展大城市的路子。 一句话，就是不想让农民进大城市。 我们认为这是一种误导。 有些地方采取限制大城市发展的做法，是不合潮流、不合时宜，也是不符合国家城镇化战略的，应 该 得到纠正 和调 整。 需要进一步说明的是：我们 讲发展大城市的必要性，决不是说只发展大城市。 我们主 张 以大城市为主导，同时也主张大中小城市有序发展，更多地是要发展中小城市，并且最大限度地带动小城镇建设。 我国中小城市近些年发展较快，具有较强的发展活力，尽管也存在着旧体制负担，但由于市场经济所占份额已经超过了旧体制的成分，城市的发展也形成了一定的规模，吸纳人口和要素的潜力不断增大。 根据王小鲁等有关专家研究发现，从 10 万人到 1000 万人的城市都有较明显的规模收益，其中 100万 — 400 万人这个规模区间收益最高。 可以称为最优规模。 由此，专家们认为，城市也并不是越大越 好。 从规模效益的角度看，应当注重发展一二百万人口规模的城市。 对已有的特大城市，要按照城市化发展规律，向更高的层次推进，要着重调整功能和结构，而不是限制发展。 综上所述，我们必须纠正 “ 严格控制大城市规模 ” 的做法，按照市场经济条件下效益优先的原则，对不同地区、不同环境下的大城市制定不同的发展政策。 要鼓励有条件的中心城市 向 国际化大都市方向发展。 如对云南的昆明、新疆的乌鲁木齐、内蒙的呼和浩特、甘肃的兰州、黑龙江的哈尔滨等城镇密集地区的核心城市，应通过调整行政区划给予足够的发展空间，通过加大城市基础设施投资力度，创造 更多的就业门路和岗位，提高城市对新增人口的吸纳能力，形成大都市群、大都市带。 176 四、实施小城镇发展战略 （一） 发展农村小城镇是我国边疆地区发展的客观需要。 从我国边疆地区城市化发展的现实情况看，大城市发展严重不足，需要发展大城市，提高城市的规模效益和产业聚集度，才能推进我国的工业化、现代化；才能加快农村劳动力向城市转移的步伐；才能通过城市对周边地区的辐射和带动能力，为小城镇产业的升级和高科技的发展创造良好的条件。 但从农村、农民的现实情况看，由于大中城市的生活成本和就业成本较高，农民外出打工的工资很难支撑城市定 居生活的 需要；由于城市国有企业下岗职工面临就业困境，国家实施社会保障面临财政压力，公共基础设施建设处在较低水准，不同程度上筑起了农民进城定居的门槛，而绝大多数农民自身素质不高、劳动技能较差，在城市就业市场上缺乏竞争力，难以保持稳定就业并取得较高收入。 这就在客观上造成了农民要向大中城市转移，成本高 、 难度大。 使得相当一部分农民望城却步。 从我国边疆地区小城镇建设的现状看，小城镇是农村的经济、政治、文化中心，是乡镇企业和民营中小企业的载体，基础设施条件不高，门槛自然比各类城市低得多。 农民要进城，很容易就会把目光落 在小城镇上。 无论是河北的白沟，还 是 广东、浙江的小城镇，市场兴起的时候，经商者的各种费用都是很低的，支个摊就可以卖东西。 正是很低的成本，使经商者有利可图，才吸引农民，实现人口的聚集。 我国现有 8 亿多的农民，对于那些没有条件进入大中城市居住和就业的农民来说，要使他们中的绝大多数转移到非农产业，可行的办法只有从实际出发，先搭台子把城镇建起来，提供就业岗位把农民聚集起来，然后一步一步提高城镇的建设水平和质量。 这也许就是中国特色，就是 “ 小城镇、大战略 ”。 从 1988 年到 2020 年，我国的建制镇从 10609 个增加到 19692 个 ①。 这个时期小城镇发展的主要特点是数量在增长。 但是经济发展水平不高，交通、通讯不发达，平均人口仅为 6871 人，很多建制镇的非农业人口在 2020人以下。 2020 年 6 月 13 日，中共中央、国务院颁布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》后，城镇化的发展重点从数量的增长转变为规模的扩大和质量的提高。 随着户籍等制度的突破和松动，农民进入小城镇的环境和条件得到明显改善，越来越多的农民在市场利益的驱动下，在政府行为的推动下，实实在在地走进了小城镇。 与此同时，我们也看到，发展大城市并不排斥小城镇，发展小城镇也不阻碍大城 市。 两者是相互联系、相互补充、相互促进的。 小城镇位于农村之首，与农村经济 ① 资料来源：中国统计年鉴， 2020 年，人民出版社。 177 有着天然的千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑点；小城镇又是城市之尾，与大中城市关系密切，是大中城市进一步发展的基础和后盾。 从以上分析可以看出，在我国边疆地区积极发展小城镇有它的客观必然性。 这是当前促进农村经济和各项社会事业全面发展的需要，也是一个具有长远意义的战略。 目前，不少的农村人口在向小城镇移动，乡镇企业在向小城镇集中，小城镇建设的质量也在提高，小城镇发展已经成为趋势。 我们认为必须坚持 大 城市和 小 城镇共同发展，协调发展。 农民 可以根据自身条件，能进大城市的进大城市，能进中小城市的进中小城市，大多数条件不足可以酌情进小城镇。 （二） 农村小城镇的发展思路。 当然，也有专家认为发展小城镇缺乏足够的聚集效应，吸引力有限，而对土地资源的占用和浪费明显高于大城市。 这些问题是客观存在的。 但是，我们认为小城镇规模小，水平低，缺乏聚集效应、规划效益和吸引力，存在资源浪费等问题，都是可以解决的。 为了提高小城镇建设的效益，应该加强城镇的科学规划，在城镇数量的布局、城镇规模的把握、城镇功能的定位上，做到合理布局；应该强调小城镇的特色，凸现区域优势、资源 优势、产业优势、人文优势和自然禀赋优势等，以保证小城镇健康发展。 在小城镇的目标上，要根据城市化不同阶段的特点和要求，把小城镇建设目标与经济社会发展目标、地区可持续发展目标统一起来，优先安排基础设施和公共服务设施建设，使小城镇建设既具有中心意识，成为现代社会文明进步的象征；又具有面向 未 来的领先意识，朝着高度城市化阶段的小都市迈进。 在小城镇的格局上，要考虑我国经济发展水平不高、区域差异很大的现实，根据其自然条件和经济特点，确定城镇规模结构。 研究人员发现， 1984 年到 2020 年，市辖建制镇从 612 个增加到 7622 个，增加了 倍；县辖建制镇从 6211 个增加到12158 个，只增加了约 1 倍。 在我国规模最大的城市周围和城市群地区，建制镇的分布密度更明显高于全国市辖区。 上述情况说明，市辖镇的增长远快于县辖镇的增长，在城镇化 进 程中，小城镇更容易在城市辖区内生长发展。 所以，城镇化 进 程中，我们顺应趋势，在特大城市周围及城市群地区，加快发展小城镇，在与大城市一定距离内和交通干线附近形成小城镇群落。 我国城区非农人口 200 万以上的城市现有 13 个，100 万 — 200 万的城市 27 个。 要通过产业结构升级，把这些城市建成现代大都市。 同时 也应把发展周围小城镇作为一个大战略来抓。 城镇发展的重点应放到现有的县城和 178 部分有产业特色、基础条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快完善功能，集聚人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。 在小城镇建设的标准上，要研究新的设镇标准，提高设镇质量，突出设镇的规模效益。 我国现行的设镇标准制定于 1984 年，已不适应农村经济社会的发展要求。 有的地方小城镇看似遍地开花，但都规模太小，达不到一定的人口集聚，浪费了投资；有的地方规模很大，超过一定的人口限度，带来了就业、教育、治安、交通、卫生环境等一系列问题。 所以，我们制订的 设镇新标准，要有利于促进城镇化进程，建立合理的区域城镇体系，同时要使少数具备条件的小城镇能够不断提升自己，发展成为有更强带动能力的小城市。 在小城镇的功能定位上，要和当地的文化历史、产业特色及原有经济、教育、环境等城市结构紧密配合，充分展现自身特点。 如云南大理是一个历史悠久，风光秀美，民族特色非常浓郁的白族自治州。 大理人根据这些优势，在规划中把它定位成山水园林城市和国际旅游城市。 由此，现在的大理城，既看到山，又看到海。 城在山中，城在林中，也在水边。 这是一个成功的规划。 总之，如果我们用发展的眼光和创新的意识 ，用一个好的规划来引导城镇的发展，防止盲目建设，遍地开花；防止低水平重复建设、浪费土地等公共资源，就能从根本上改变缺乏特色，风格雷同，修一条路、建两排房的低层次模式，切实提高小城镇的质量和水平。 这样，我国边疆农村城镇化道路不仅可以走得通，而且能够成为中国城市化的一个鲜明特色。 五、实施城市特色建设战略 （一） 城市建设特色的内涵和意义。 城市特色的内涵。 城市特色是指不同于其他国家和地区的城市主要特点的总和，形成城市的整体优势，由此产生城市发展的动力、活力和核心竞争力。 城市特色是一个集合的概念，与城市个性有着密 切的联系，但它又不同于城市个性。 城市特色具有层次性。 中国城市的特色有：地区城市的特色，如南方、北方、长江三角 洲 、珠江三角 洲 、沿海等城市特色 ； 类型城市特色：旅游城市、工业城市、煤炭城市、边境城市等；规模城市的特点，如大、中、小城市的特色；个别城市的特色，如京、津、沪、渝、穗以及春城、羊城等。 城市特色既是城市资源的集聚和合理有效配置。