第十三章公共政策的伦理学分析

第十三章公共政策的伦理学分析内容摘要：

的政治层面的因素，影响政策价值观的还有心理层面的因素，如政策认知、政策态度、政策感情等因素，这些心理因素通过人的媒介影响政策系统。 政治的和心理的各因素之间相互渗透和转化，共同作用和影响政策过程。 （ 4）政策认知。 政策认知就是人们对政策系统和政策过程的看法和观念，包括人们对政策系统功能、作用、结构、关系等的认识。 价值是客体属性满足主体需要的关系。 在价值认识中，存在着不同的价值认识主体。 政策认知构成系统中的各个个体对政策系统和政策过程的认识。 这种认识贯穿在政策制定、执行、控制 、评估和终结等各个环节。 （ 5）政策感情。 政策感情指人们对政策系统和政策活动的各种不同的感情倾向。 政策系统的每一个环节的活动和每一层次的关系，都可能激发出一定的感情倾向，如爱或憎、信或疑、认同或逆反、热切或冷漠的感情。 这些感情倾向虽然往往是感性的，但对人们的价值取向和价值行为的选择有着很大的影响。 对于政策系统的感情如果过于强烈，不仅对政策系统和政策过程无助，而且会导致过高的政治期望值，影响政策主体的反应平衡，产生对政策系统的失望，因此保持适度的“系统感情”，适度的期望和适度的怀疑精神都是必要的。 （ 6）政策 态度。 政策态度即人们在政策过程中所表现出来的精神状态和反应倾向。 如参与政策过程的积极或消极的态度，对国家政治决策的服从或反抗的态度等。 政策态度倾向对人们价值行为的影响和支配作用是相当显著的，因此，分析政策态度，就成为分析预测政策过程的重要侧面。 5．政策价值观的功能 政策价值观构成了公共决策的一个基础。 它影响、制约政策主体和政策客体（目标团体）的活动，渗透到政策过程的各个环节。 通过政策主体的政策实践活动观念形态的价值观转化 9 为现实的政策力量。 （ 1）政策价值观对政策主体的影响 政策主体的行为受一定的理论、信仰 、态度、感情、认知的支配和影响。 在政策过程中，政策价值观对政策主体的影响是多方面、多层次的，发挥作用的方式和途径主要有以下几个方面： 一是规范功能。 政策价值观是约束政策主体自己的思想和行为的规范，是认识客体对政策系统的利益关系，从而做出选择性决策的指导性原则。 一定的政策价值观模式对决策者的行为就有某种原则性的要求，只有当决策者的行为符合这些原则要求时，才能被社会公众所接受，通过他们的输出过程才会被实现。 当他们的行为违背或超出这些原则时，公众的反应可能是反面的。 通过这种机制就将决策者的行为控制在一定的范围内。 二是引导功能。 一个社会普遍认同并提倡的某种政策价值观，即可引导政策主体的价值取向和价值判断标准，并以这些判断的结果决定自己的政策行为，以自己所认同的政策价值来指导行为。 一定的政策价值观倡导决策者特定的政策行为，无论是决策者自己的意识，还是公众的取向，在他们采取任何行动之前就已经具有某种确定的方向。 三是调节功能。 政策价值观对决策者个人的行为具有调节作用，当个人的行为不符合他们所隶属政策系统所应有的价值取向时，系统的共同取向将实际地产生对个人的压力，要求适当地调整其行为，使各种主观选择达到更大一致性。 人们行 为是处在经常性的变化之中的，作为决策者的政策行为也是如此。 而这个变化往往是通过政策价值观对政策行为的调整来完成的。 政策价值观对决策者行为的调整作用使政策过程与政策价值观保持理性，而不至于相互矛盾、尖锐冲突。 只不过其行为有时是依据公众的政策价值观的改变，有时是由于自身政策价值观的改变。 （ 2）政策价值观对目标团体的影响 政策价值观对社会某一团体的政策行为的影响与对个人的政策行为的影响是大致相同的。 团体政策行为是个人政策行为的集合，在同一政策系统内，这一集合成为有机的组合。 政策目标团体对政策与政策系统的态度、感 情、认知等要素，影响其对政策系统和过程的要求，决定了他们执行政策的能力和程度。 政策价值观对目标团体的政策行为的影响表现为引导和支配作用，包括三个方面的内容： 第一，政策态度影响。 任何一种政策价值模式都会要求社会成员依据一些完整的、相互联系的信念建立一定的相对固定的政策态度，而人们的政策态度又会决定人们对政策做出反应的方式，积极参与、消极服从、不闻不问、信任或怀疑等。 第二，政策情感影响。 一定的价值观包含着某种情感的取向，也就是阿尔蒙所说的那种“系统感情”，正是这类感情的存在，才使系统成员在任何时候都能在行动 上自觉地维护系统存在的各个方面。 这种感情往往是着意培养出来的，而不是随意滋生的。 这种感情是政治系统为了获得成员的维护和支持所要求的，因为这种感情是正面的还是负面的在某个重要方面可以决定成员的行动取向，成员对系统的感情依恋程度决定着他们对系统支持的程度。 第三，政策认知影响。 一般社会成员的政策认知受到一定的政策价值观的制约，这种政策价值观制约着认知的性质，总的说这一政策价值观必须与系统的存在相吻合，要求认识是正面的、积极的。 然而，对同一政策目标的认识，往往由于社会成员属于不同的社会利益集团，或所受的教育和所处 的环境的不同而表现出显著的差异。 认知性质和程度的差异必然影响政策行为的方式和程度。 （ 3）政策价值观对政策过程的影响 在政策过程中，政策价值观实现了从观念形态到物质实践的过程，通过这一过程的信息收集和反馈，不断地调节政策过程本身。 政策价值观对政策问题的认定、政策目标的确定、 10 政策方案的选择、政策的执行和政策的评估都有着直接的影响。 第二节 政策研究中的价值分析 一、公共政策价值分析的兴起 尽管伦理学是政策科学的一个重要的学科基础，伦理分析构成政策分析的一个基本方面，但是在政策科学或政策分析发展的相当长时 期，公共政策的伦理学分析或价值分析是被忽略或有意排除在外的。 原因在于，二战后迅速发展起来的政策分析这一学科的动力主要来自于运筹学、系统分析和应用经济学，而这几个学科特别抵制和反对作伦理推论或伦理分析。 同时，政策分析的多学科的广阔视野扩展了传统的社会、行为和管理科学的边界，从而引出了大量新的不熟悉的研究任务。 这也使得政策分析学者不愿把这一学科的边界超出对政策的原因与结果的科学研究或理性分析的范围之外。 大部分政策分析者（不管来自于经济学领域还是来自于政治学领域）都坚持实证观点或理性主义观点。 在 20 世纪 70 年代中 后期出版的有影响的政策分析教科书或专著都采取这种态度。 例如，斯托基和扎克豪斯在《政策分析入门》（ 1975）一书中主张，政策分析“应该把重点放在预测的差异上，而不是放在价值的差异上”。 安德森的《公共政策制定》（ 1975）、托马斯戴伊的《理解公共政策》（ 1978）和韦达夫斯基的《向权力讲真理：政策分析的艺术和技巧》（ 1979）都认为，科学的解释和预测是政策分析的合理目标，而政策倡导和其他形式的价值判断、规定和命令则不是。 那时的政策分析者往往受逻辑实证主义的影响，反对将价值分析作为政策分析方法的一个基本组成部 分。 他们坚持逻辑实证主义的事实与价值分开的观点，主张政策分析的“价值中立性”，认为价值分析势必影响政策分析的科学性，政策分析应把重点放在对事实的分析和对事物发展的预测上，而不应放在主观价值的分析上。 政策分析应严格区分事实与价值，政策分析完全是处理“是”的问题，而不是处理“应该”的问题。 其实，逻辑实证主义之后的科学哲学尤其是历史主义学派已经证明了实证主义哲学的“价值中立性”（事实与价值严格区分）观点的错误。 运用“观察渗透理论”，可以证明价值观对于科学发现、理论检验、发展和评价、理论选择等都有着重要作用。 在政 策分析领域，纯粹的“客观的”事实分析或行为研究是不存在的。 事实分析或行为研究在许多方面都涉及价值观或价值判断：（ 1）系统边界条件的界定和分析人员的兴趣问题。 系统的确定反映了人们和集体的爱好（价值观），而当问题出现时其中固有的价值观念又和选择什么样的系统有关。 （ 2）在事实的选择和对事实的观察过程中，行为研究或事实分析就表明了它的价值观，因为每一种这样的选择，都意味着对许多其他选择的直接或间接的拒绝。 （ 3）在对自身的目标进行行为研究时，价值观与这种研究的整个前提关系极大；在人类组织系统中和进行分析的人当中，倾向 于用他们的整套价值观来确认事实的性质。 20 世纪 70 年代末 80 年代初以来，公共政策的伦理学方面或价值分析受到人们的重视，公共政策伦理学以及公共管理伦理学（行政伦理学）逐步成为政策分析和公共行政学的一个相对独立的研究领域。 80、 90 年代以来，涌现出大量的关于这一领域的著作，但这些著作往往被看作是“杂乱无章的”，关于公共政策的伦理学分析也没有得到一个公认的界定。 二、什么是价值分析 价值分析在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”；它要回答的问题包括：“因 为什么。 为了什么目的。 为谁。 许诺什么。 多大风险。 应优先考虑什么。 ”等等。 价值研究通过价值的确认与分析而直接面对价值问题； 11 它的假定前提是在人类系统中价值观是所有行为的主要决定因素。 价值分析要回答以下一些问题 : （１）为了什么目的。 （ 2）多大风险。 （ 3）应优先考虑什么。 在政策分析中，价值研究与行为研究及规范研究是怎样的一种关系呢。 价值分析构成了政策分析研究的三个相互区分的范畴之一，而且价值研究在政策分析的三个范畴中处在核心地位。 价值研究回答“喜好什么。 ”；而规范研究要解答“应该是什么。 ”；行为研究要回答的问题 是：什么事情。 什么时候。 什么程度。 有多少。 即对事物、事件、关系和相互作用等进行描述，前提是了解事物的本来面目。 纯行为研究是不涉及价值观念的，或者说至少是试图将事实与价值观念区分开来，然后再在更大的价值观念的范围之内考虑这些事实。 事实上在人类系统中从来不能将事实和价值观念截然分开。 规范研究寻求的是通过确定和肯定为达到预定目的而采取的行动和手段，来证实“应该如何”的论断或假设。 因为规范研究工作中要表明应该如何，它具有一种内在的理想主义成份。 规范研究在三个方面与价值问题相联系：首先，想取得某种结果，原因就在于对 它们是喜好的（即觉得“好”）这就是一个价值判断；其次，在选择手段时要考虑其是否合意、可行、可用和有效；第三，在规范研究中要假定受到未来政策影响的人和机构，对所产生的结果不会面临价值对抗。 行为研究涉及的是在过去和现在“发生了什么”的问题；价值研究既涉及过去和现在，也涉及将来；而规范研究则涉及未来的期望。 在整个研究过程中，这三个范畴的研究不能也不应该各自孤立地进行。 复杂的人类系统中的实际情况是，个人的、组织的偏好，对现存事物的观察和对未来应该如何的规定都混和在一起，系统分析必须对所有这些方面加以综合。 三、价值分析的标准与原则 价值分析的作用主要是制定和应用评判标准来评价政策价值观与政策选择，力求给予政策实践的人们以指导。 因此，价值分析的内容主要是提出并评价价值论点正确性的判断标准。 价值分析的中心问题是用什么标准证明政策行为的正确、有益或公正。 1．价值评价标准的类型 （１）义务论标准。 断言某些政策行为之所以是正确的，是因为在本质上符合某一传统原则。 例如，在市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，这是市场经济的基本原则，是正确的，因此无需进一步证实；有些义务论理论是实质性的，因为它们的论 点是正确行为（如诚实、负责、公正）的判断标准是行为本身可自我确认的特点，从而无需进一步证实，例如，政府要承担公共责任原则；有的义务论主张正确的行为，存在于行为能遵循的一些规则或原则相互之间有着逻辑的必然关系，比如，政府的遵守诺言、对公众的责任与法律程序的公正及政权的正当性是密切相关的。 （２）目的论标准。 认为某些行为之所以正确，是因为它们导致了好的或有价值的结果，即根据行为后果的效益来评价行为。 一种主要的目的论理论是功利主义的，传统功利主义认为，正确的政策行为是那些增进普遍利益的行为。 新功利主义者认为正确的 政策行为是基于最大限度增加社会净收益的准则。 目的论与义务论最显著的区别，如登哈特所说，目的论“旨在把行为的结果作为判断行为对错的决定性因素”，而义务论则“旨在制定引导伦理行为的普遍规则和为制定政策提供合理的理由。 ”而且，“这两种理解道德次序的途径是非常重要的，因为一个人思考道德次序的方式就决定了伦理对于他的意义以及他如何对行为作出判断。 ” ① 当然，目的论和义务论的界限也并非我们所想象的那样“泾渭分明”。 有如拉尔斐钱 ① Charles Garofalo, Dean Geuras, Ethics in The Public Service. Washington: Geetown University Press,1999, － 83. 12 德勒（ Ralph Chandler） 和杰拉德庞斯（ Gerald Pops）所指出的：在讨 论义务论的时候不可能不讨论伦理这块硬币的另一面。 义务论和目的论是一种相互的妥协，在实践中，我们通常将两者结合起来。 （３）本质论标准 —— 根据政策行为内在的良好或内在价值来评价政策行为，就是把良好或价值作为正确的标准；本质论把注意力集中在感受快乐、运用能力、完成自我实现或审美的内在价值上。 本质论普遍认为，一种价值是人类在政治、法律、经济、科学、艺术、宗教、道德和习俗领域中进行评价时所感兴趣的任何东西。 比如科学技术创新、创造良好的宏观经济环境、追求三位一体的协调发展等。 本质论的前提也构成了有关政策分析方法论的基础：追求目标所得到的满足至少与实现目标所得到的满足相等。 本质论属于一种混合的或综合的类型，它没有提出正式的或实质的具体义务准绳。