第五章行政结构

第五章行政结构内容摘要：

们需要思考的是为什么要降低行政成本 、 提高什么样的行政效率。 如果对这些问题没有一个详细、具体的答 案 ，就开始 搞 改革，就有可能 适得其反。 行政具有资源配置和提供公共服务两种职能，这两种职能的地位不同将决定行政运行效果，出现不同的运行模式：一种模式是资源配置决定公共服务的提供，通俗地说，那就是有多少人力、财力和权力，就办多少事情 ，这是一种量力而出的运行模式。 再一种模式就是资源配置服务于公共服务的提供，只要现实对公共服务有需求，就给予足额的资源配置。 第三种模式就是资源配置与公共服 务的提供不相一致，甚至出现严重背离的现象。 这三种模式既受经济发展水平的影响，也与制度设置有密切的关系。 在经济发展不够发达、行政财力有限的情况下，一般都采用第一种模式，即行政为公众提供有限的公共服务，当经济发展到一定水平，财政能力足以支撑起充分的公共服务，就可以由公共服务的需求来决定资源的配置。 第一种模式比较符合 D 县 的情况， D 县 的经济发展水平还不足以支撑第二种模式，但是事实上， D县 目前所实行的却是第三种模式，即资源配置与公共服务不相一致。 当然，这不是 D县 自己所选择的，而是上级行政所强加给它的。 这种模式在 D 县 表现为：人事权、财政收入上收，事务下压；机构缩编 ， 职能不调整，分流不减事。 行政级别越低，越难以自我做主，各种权力和财政收入越多地掌控在上级行政之手。 每次行政机构改革一方面体现了上级行政的权力，另一方面也进一步削弱了下级行政的能力。 1998 年的行政改革实现了县领导由上级派来的“异地做官”制度， D县 7 位主要领导（县委书记、县长、纪检委书记、法院院长、监察院院长、组织部部长和公安局局长）都是由市委从外地派来任职的。 这一做法确实有利于阻止地方势力的膨胀，便于上级行政对下级行政的掌控，统一领导，实现行政一体 化。 目前的格局是“省级领导中央派，市级领导省里派，县级领导市里派，乡镇领导县里派”，基本上靠这样的人事关系维持着 中国 政令上下畅通的行政一体化格局。 但是，这一做法无疑损害了本地干部的上升机会，对他们为政的积极性造成一定的制约影响。 与此同时，县行政的人事编制也是 由省市乃至中央决定的， D县究竟需要多少人从事行政管理，自己是作不了主的。 D县 的总体编制是由 某市 确定的，而 D 县 只能在这个编制范围内做出安排。 这样的权力格局对于下级行政滥设职位、机构膨胀 起到一定的防范作用。 但是 ， 问题在于，上级行政给下级行政定编，不 一定符合现实需要，往往采取一刀切的做法， 而且更大的问题是没有相应的法律为依据，随意性很大。 正如县里的一位组织部副部长所说的： “还有一个问题是，领导职数多少，在法律上没有规定，由上级领导说了算。 全县有副处级现职领导 43 人。 对领导干部的任用，应该执行先定规则 后做事的办法，而不是相反。 ” 这样的权力格局给 D县 带来很多困惑和难题。 一个难题是由于 D县 人口只有 50万左右，市里只给 24 个行政 机构 编制，其他一些部门只能成为事业单位，但是这些事业单位的上级对口部门则责怪 D 县不重视这个部门工作，就说今后不给物力和政策支持。 另一 个困惑的是 上级行政的工作重点变化带来的，在 2020 年的改革中， D 县 将规划局整体转划为事业单位， 2020 年 某市 重视城镇规划工作，要求 D县 将规划局重新转变为行政机构，但是又不能增加行政机构编制， D县 只好将旅游局改为县直属机构，规划局 又改回 为行政单位，为了安抚旅游局，对其性质没有做出明确的规定， 让它 处在模糊状态 ，但是也埋下了管理隐患，比如 2020 年马上实行《公务员法》，旅游局的人员是否享受公务员待遇。 对乡镇机构的改革带来的问题，那就更多。 2020 年 某市 推动的乡镇 行政机构改革分两方面内容：一是撤并乡镇， D 县 从原来的 28个乡镇合并为 20个乡镇；二是裁撤机构，减少人员。 D 县 乡镇编制裁减是 按 这样的比例进行的： 三个乡镇合并为一个乡镇的，按 15%到 20%的比例裁减人员；两个乡镇合并为一个乡镇的，按 20%到 25%的比例裁减人员；实际操作中按最低下限裁减人员。 该县的 三个重点镇的事业人员编制减少到 10 个，其他乡镇只有 6 个。 县政府将乡镇的一些职能（如农业、水利管理和服务功能）收归县有关部门，县有关部门在一些乡镇设立片站（或所）。 这次改革 的动机是好的， 旨在适应农村税费取消后的行政管理要求 ，以便减轻乡镇负担，提高行政效率和服务能 力。 但是，正如上面指出过的，乡镇机构改革不但没有起到预期的目的，相反却带来许多负面的影响。 关键在于，乡镇 的 事务没有减少，人员却减少；人员减少了，但行政负担没有减少，更主要的是 乡镇行政的财政支配权被进一步削弱，而乡镇需要承担的接待开支有增无减，上级行政的财政转移支付却没有大幅增加。 另一个问题是乡镇行政的一些职权被上收后，县级行政部门在一些乡镇设立各种片站，它们与乡镇行政又产生了一些管理摩擦。 一个长期从事乡镇工作的干部指出，那些由县直管的单位和人员是这样的：“片站占有10多人：农业片站 2 人，农机片站 1 人，畜牧片 站 1 人，国土管理片站 1人，水利片站 2人，行政执法大队 8人。 这些人的钱由县级部门承担。 这样不好，两面都不管，县里不管了，镇里管不了。 从这个月开始，这些人的管理权下放到镇里，但仍管不好，他们很不愿意。 ” 从以上的分析中，我们看到，在现行的行政垂直关系中，县乡两级行政处于相当被动的地位：资源配置权受到上级行政的严重限制，每次行政改革都从一定程度上加大了这样的限制，另一方面所要办的事情、所要提供的公共服务却在不断地增加。 因此，县乡行政的效率并没有通过行政改革而得到提高，反而在一定程度上在下降，与此同时，各行政部门为了提高自己的生存能力，就想办法向社会寻找索取收益的途径，从而造成干群、政府与老百姓的矛盾和紧张。 三、 D县 的 横向 行政结构 关系 行政体系 内部存在的 横向功能分配和协调、合作问题， 同样影响当前中国国 家与社会关系以及社会运行。 同级 行政部门之间的关系本质就是权力与责任的划分和承担，也就是行政资源如何配置和公共服务如何实施。 同级的行政关系也很复杂，就 D 县 来说，至少有 这样四类：县四大班子关系；县属各部门的关系；乡镇与县属各部门的关系；各乡镇之间的关系。 当然，这四类关系并不完全属于横向关系，内部也存在着上下等级关系，这种等级差别不仅指行政级别的不同，而且也包含着资源和权力配置上的不同和等级，所以，有些部门虽然行政级别相同，但是在资源配置和实际权力的使用上大不同，它们之间也存在等级之别，甚至存在支配与被支配的关系。 这里从两个层面透视这些关系：一个层面是权力资源和物质资源配置，另一个层面是功能关系。 权力的横向分配 、合作 和竞争： D 县 级 行政 四大班子的 关系 在 中国 的行政框架 设置中， 县级行政 由 县委、县府、县人大和县政协四大支柱 构成 ， 其中 县委是县级行政 的权力 核心，县 政府 是 权力的 执行者，县人大是权力的 象征和 监督者 ，而县政协 是 权力的监督者。 这里 称之为 “四权”。 四权的设立在于相互制衡 ，实现权力 的 平衡 运行 ，但实际上，“四权”是失衡的 ，其中关键在于人大过小，县政协没权，对其他两权起不到制衡作用。 人大 的 权力 没有 像制度 设计的那么大， 显得 过小。 按设计， 县人大拥有这样的权力： “重大事项决定权：本行政区域内涉及到政治、文化、经济和社会等重大事项，由人大决定。 再就是任命权：任命国家机关工作人员，包括一府两院负责人、序列局局长、庭长、审判员、检察员、代院长、代县长、行政各序列局局长。 再就是质询权，这个权力一般都没有使用 过 ，也没有机会使用，实际上等于没有。 ” 但是这些权力落实起来就比较困难，比如质询权，县人大根本没有使用过；又比如，重大事项应该由人大决定，但是事先是由县委决定 的 ，县委书记一般都是兼任人大主任，因此，县委做出的重大决定只是到了人大开会 来 表表决而已，甚至有时候，这样的决定还不会拿到人大表决。 跟上级人大的 一个差别是县人大没有立法权，更进一步削弱了县人大的权力。 县人大也 没有财政的支配和决定权，人大的行政开支还是向县政府申请划拨的。 上级 人大 派 人 下来检查人大工作， 县 人大一般都要拉县政府相关部门的领导出面 作陪 ， 以 解决接待费问题。 县政协的作用还不如人大。 政协本身没有任何执法、立法权力，只是各界参政议政的机构，虽然政协主席可以列席县委会议，在其他情况下只能通过提案，向县委和县政府有关部门提出一些看法，而后者是否采纳，则是政协所无法左右的。 具体地说，政 协的作用有这样几点：一是安置超过一定年龄（一般是 45 岁以上）的局级和县处级领导干部的退位问题，解决他们的待遇；二是符号象征意义，给予民营企业家、社会名流等以一种荣誉和待遇；三是给县委和政府提点建议，从而获得党委、政府和社会的承认。 权力大意味着责任大，要 承担艰巨的 任务， 权力小意味着压力小，工作轻松 ， 所以， D 县 流传着 这样的说 法 ：“党委是前线，县府是火线，人大政协是后线”。 这样的四权格局的一个明显特点就是 ， 一个县的社会经济发展好坏、快慢与县委书记一个人直接相关：一个能干、作风清廉的县委书记就能很快地带动一。