公共管理学讲义

公共管理学讲义内容摘要：

行各种职能，一般不存在专门的参谋机构。 个别的参谋人员只不过是行政首长的助手，是个人权力的延伸。 这一结构类型的特点是以行政首长为中心，统一指挥，逐级控制。 其优点在于权限责任明确。 政令统一、行动及时、行动有序。 其缺点是缺乏专业化分工，行政首长日理万机，往往顾此失彼。 而且一旦行政首长发生突然变故，就会造成政事荒废。 二是职能式。 随着公共行政的发展，政务日渐繁杂，仅有直线式的行政组织结构已无法适应管理的需要了。 新的组织结构类型产生出来，这就是职能式结构。 这种结构类型的特点式，在行政主管的领导下，按专业分工设置若干职能部门，各个职能部门在其管辖的范围内有向其下级下达行政命令，下级行政部门既要听从直接的上级领导的指示，又要服从行政主管的指挥。 同直线式的组织结构相比较，职能式组织结构有其优点 ：实行了专业化的行政分工；减轻了行政主管的负担，使其有更多的时间和精力从事行政决策；能适应日趋复杂的行政管理的需要。 但职能式的行政组织结构也有不足的地方：容易形成多头领导，容易造成政出多门的混乱局面：容易妨碍统一的行政指挥。 三是直线职能式。 这种组织结构的特点式，以直线式结构为主，在各级行政首长领导下设立相应的职能部门，形成行政首长的统一指挥与专业行政部门的管理的有机结合。 这种行政组织结构类型既保留了直线式结构所具有的行政权力行使的统一性的优点，同时又吸收了职能式结构形式管理专业化的优点。 因此，直线式的行政 组织结构被很多国家的行政管理部门所采用。 但是，这种结构类型也并非十全十美。 随着现代科技的发展，社会分工更为复杂多样，在直线式下进行过细的职能分工，有时会造成管理上的矛盾，甚至出现行政管理的真空。 四是矩阵式。 前面所讲的集中行政组织结构类型大多是以纵向分布为主，矩阵式结构则是将纵向与横向结合起来，形成纵、横两套管理系统。 在行政组织的矩阵中，一套是职能系列，另一套是项目。 在行政管理中，矩阵式结构常常运用来对某项突击性的事务进行快速、及时的行政管理。 在管理矩阵中，纵向的结构则可以将并列的职能部门结合起来。 这样既有 利于集中领导，又有利于各专业相互配合，取长补短。 但这种组织机构也同样有其缺点：容易出现行政层级与上级之间的矛盾或推诿，使下级无所适从，从而降低行政效率。 （二）公共组织的类型与作用 公共组织的类型主要有，政府和非营利性组织两种。 现代国家的政府主要有三种形式： ①总统制政府。 总统由选举产生，既是国家元首又是政府首脑。 除了某些重要的任命须征得议会的同意外，政府成员由总统任免，向总统负责，议会和总统均由民选产生，总统无权解散议会，议会也无权通过不信任案将总统解职，但在总统有违宪行为时，议会可以对总统提出弹 劾案，并交最高法院审理。 美国是最早也是最典型的总统制国家。 ②内阁制政府。 议会是国家权力的中心，它由选民选举产生，享有立法权、组织和监督政府内阁的权力，总统在礼仪上代表国家，其权力仅限于任命政府总理，是国家的虚位元首。 内阁掌握一切行政大权，是各种内政、外交政策的制定者，并向议会负责。 目前实行内阁制的主要有英国，日本等。 ③委员会制政府。 它的最主要的特征是最高国家行政机关为委员会，委员会由议会选举产生，向议会负责，议会不能对委员会提出不信任案，委员会也无权解散议会。 政府的行政权力由委员会集体行使，委员会的 组成成员地位平等，其法律权限无大小之分。 每个委员主持某一个部的工作，遇到重大的问题，则由委员会集体讨论决定。 这种体制的政府，以瑞士为代表。 非营利性组织 在大陆法系中，将私法人分为社团法人和财团法人两类，其中非营利性社团法人和财团法人也就是我们所讲的非政府组织。 而在英美法系没有公法人与私法人的划分，非政府组织可以是非营利公司，也可以是协会，还可能是公益信托（ Trust）。 相比较而言，我国对非政府组织的分类和界定非常不统一，缺乏明确一致的标准，因而存在诸多争议，一般认为，我国非政府组织可分为以下几类： 第 一类，社会团体。 是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。 社会团体包括： 1）学术性社团：各类学会、研究会等； 2）专业性社团：各类从事专业业务的促进会等； 3）联合性社团：各类联合会、联谊会（同学会、校友会）等； 4）其他群众团体：工会、共青团等。 第二类，行业组织。 包括行业协会、专业协会、商会等。 行业协会是由同一行业生产或经营的企业组成的团体。 专业协会或称职业协会，是从事同一职业的人员组成的团体，目前有律师协会、医师协会、会计师协会和足球协会等等。 商会则没有具体的行业或职业 划分，一般以地域为范围，包括不同规模、不同行业的企业代表或是企业家行业组织。 第三类，民办非企业单位。 指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。 公共组织的作用 ① 公共组织是公共管理的主体 公共组织是对社会公共事务进行管理活动的主体，是公共管理活动的物质力量源泉，一切公共管理活动和职能的发挥都是由公共组织来进行的。 各级各类的公共组织通过具体承担和完成各自的组织目标来体现国家公共管理的职能，实现国家协调、管理各项社会事务的任务。 没有公共组织 这一类活动的主体，公共管理活动就失去了具体的承担者、施行者。 ② 公共组织是公共管理活动的基本支点 在公共管理活动中，公共组织是公共管理人员的载体，没有公共组织就没有管理人员，更谈不上管理人员作用的发挥，谈不上公共管理活动的开展。 同时，组织的纵横结构、机构设置、权责分配是否科学，组织制度是否健全，又是管理人员能否发挥作用的关键。 科学有效的公共组织能充分发挥每个工作人员的主动性、积极性，能使他们发挥所长，更有效的开展工作。 ③ 公共组织汇集和放大了管理人员的力量。 公共组织把成千上万孤立的人聚合到了一起，把各个具 体的个人联系起来，通过合作与团结，将孤立的个体结合成一个能动的团体，使全体工作人员朝着一个目标，同心协力，发挥出在单个人的条件下所无法发挥的巨大力量。 只有借助组织分工的特性，使每个工作人员各负其责、各司其职，才能充分发挥各自的长处和优点，避免其不足之处和缺点，有效的发挥专长，提高人的活动效能。 也只有通过组织的协调配合，才能使各单位，各个职位的具体工作人员相互协作与配合。 造成一种新的组织合力，使组织的集体力量大于各个个体力量的简单相加。 （三）领导者的影响力和领导者的素质 （可以不讲） 领导者的影响力及其来 源 领导者的影响力是指领导者在人际交往、群体与组织行为中，影响和改变他人的能力。 领导者的影响力可以分为两种 ①权力性影响力。 这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点使对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。 一般认为，领导者的这种影响力来源于 组织 权力。 ②非权力性影响力。 它与法定的权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非使外界所赋予的。 其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。 非权力性影响力 ，实际上是领导行为在被领导者心中所产生的内在引力 （或说是个人魅力） ，其基础是领导者与被领导者的价值观、理性判断、心理情绪上的共鸣。 一般认为，领导者的这种影响力来源于个人权力。 领导者的素质 领导者的素质主要包括思想政治、道德、知识、心理、能力、体质等方面的内容。 ① 思想作风。 第一，坚持实事求是的思想路线。 在领导工作中，坚持实事求是的思想作风，就是认真并调查研究，掌握基层一线的情况，并经过科学的分析估量，再制定正确政策。 第二，密切联系群众的作风。 中国共产党在多年的革命和建设过程中，各级领导都把联系群众 当作一种力量的源泉，并同人民群众已形成了鱼水相依、血肉相连的关系。 因此，各级领导在制定方针和政策时，就必须认真倾听群众的意见，一切从群众的利益出发，一切要与群众商量。 只有相信群众，依靠群众，才能做好领导工作。 第三，批评与自我批评。 这是我党的优良传统。 在当前，我们正面临着端正党风和社会风气的艰巨任务，我们更需要批评和自我批评这个武器。 开展批评和自我批评，就是实事求是的行为体现。 各级领导对来自各方面的批评，不论其态度好坏，方式是否得当 ，只要他们是善意的，都要持欢迎的态度，做到有则改之，无则加勉。 ② 道德品质。 公共组织的领导是负有行使公共权力、维护公共利益、履行公共责任的使命的人民公仆、勤务员，追求的是社会的公平和正义，因此，领导者自身就应以“为政以德”作为原则标准。 ③ 知识素养 合理的知识结构，是领导者必备的基本条件。 领导者的决策能力、指挥能力和组织能力的高低，在一定程度上都与知识水平和文化素养的高低有着密切的联系。 经营管理现代企业和事业的领导，都必须具有较高的社会文化知识，科学专业知识和管理科学知识，才能在不确定的环境中以 远见 的理念建设富有中国特色的社会主义现代化。 （四）领导者与管理者的区别及管理者的主要 类型与职责 1 领导者和管理者的区别以及领导者的领导方式 ① 领导者和管理者的区别 第一，管理者是被任命的，领导者则有可能是被任命的，也有可能是从一个群体中自然产生出来的。 第二，管理者都有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。 而领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。 第三，在理想的情况下，所有的管理者都应该是领导者，所有的领导者都应该处于管理者的位置。 但事实上，并非所有的管理者都能够成为优秀的领导者，并非所有的领导者都处于管理岗位上。 ② 领导者的领导方式 领导方式的理论 很多，这里主要介绍三极端理论。 三极端理论是美国管理学家怀特（ Ralph K White）和李皮特（ Ronald Lippett）为代表的一批研究者提出来的，即把领导方式分为三种：权威式（ Authoritarian）、民主式（ Democratic）和放任式（ Laissez－ faine） ⑴ 权威式领导。 所有政策均由领导者决定；所有工作的进行步骤和技术采用，均由领导者发号施令；工作分配及组合，多由领导者单独决定，领导者较少接触下属，如有奖惩往往对人不对事。 ⑵ 民主式领导。 主要决策由组织成员集体讨论决定，领导 者采取鼓励与协助态度；分配工作时，尽量照顾到组织每个成员的能力、兴趣和爱好，领导者主要运用个人权力，而很少使用职位权力；领导者与下级之间的心理距离极小；在所设计的完成工作的途径和范围内，下属对于工作进行的步骤和所采取的技术的选择有相当大的自由，有较多的选择性和灵活性。 ⑶ 放任式领导。 组织成员或全体有完全的决策权，领导者放任自流，只负责给组织成员提供工作所需要的资料条件或咨询，而尽量不参与，一般情况下不主动干涉，只偶尔发表一下意见。 在这种领导下，工作几乎全部依靠组织成员个人自行负责。 2 管理者的主要类型和 职责 一般来说，公共组织中的管理者可以划分为决策人员、执行人员、监督人员与参谋人员等不同角色。 决策人员，是公共组织中参与制定组织目标、总体规划、发展计划与重大项目决定的个人和集体。 执行，是决策进入实施阶段的整个管理活动。 所有参加执行活动的人员都是公共组织的执行人员。 决策的执行是一个程序性的工作，需多方人员的协调配合按照岗位分工的不同，可将执行人员分为领导人员、计划人员、指挥人员和实施骨干等类别。 监督是 保证 公共权力得以正确运用。 公共组织系统正常运转并达到特定目标的重要保证。 监督人员的一般职责，是监督公共 组织的权力运用及各类公共管理人员遵纪守法的情况，及时消除组织系统中的不负责任、滥用职权、违法乱纪、腐败堕落等现象，保障各部门的健康发育和正常运转。 按照具体工作的不同，监督人员又可以分为行政监察人员和审计人员。 参谋人员，参谋人员是根据公共管理实践的需要对基础理论、方针政策、管理目标、重大项目和专门课题进行调查研究，并为公共管理的决策、执行、评估、监督等缓解提供决策预选方案，咨询意见的人员，是与公共管理整个过程都密切相关的理论研究人员。 三、案例素材分析 案例 1 案例内容：中国非政府组织的兴起与发展 中国 的非政府组织兴起于 1949 年新中国成立之初，当时由于处于国民经济恢复发展时期，会计师事务所、协会等非政府组织在政府与企业、政府与社会之间起着沟通和协调关系的作用，承担了大量具体事务，为促进经济恢复发展发挥一定作用。 1956 年以后，我国实行计划经济体制之后，政府成为全能型政府，所有社会成员及其活动都处于高度集权的社会控制下，非政府组织没有独立地位和自主权利，自发成立的民间组织纷纷解体。 只有少数特殊团体，如 “民主同盟 ”、 “九三学社 ”作为民主党派留下来。 非政府组织类别十分单调，主要是工会、共青团、妇联、科协、工商 联等群众团体，其经费由国家财政拨款，受同级党委的领导，具有官民双重属性。 1978 年党的十一届三中全会以后，随着全党工作重心转移，计划经济逐步向有计划商品经济过渡 ，并于 1992 年正式提出建立社会主义市场经济，政府组织撤出一些社会管理领域，开始放权和还权于企业、社会，不断地减少和解除国家对社会经济生活的垄断和控制。 这一些时期，我国的各类非政府组织如各类协会、学会、事务所等也相继崛起。 但发展规模、数量都较小，社会影响力不大。 20 世纪 90 年代中后期，在向市场经济过渡过程中， 伴随着所有制成分多元化、转换国有企业经 营机制、建立现代企业制度以及政府监管职能与服务职能逐步分离等各项改革的逐步深入，非政府组织有了很大的发展空间，其具体表现是社会团体数量急剧增加，民办非企业组织发展迅猛，志愿者活动以及公民参与社会经济活动、公益活动的热情日益高涨。