公务员制度教学大纲公共事业管理专业课程教学大纲

公务员制度教学大纲公共事业管理专业课程教学大纲内容摘要：

学大纲 前 言 《公务员制度》是行政管理本科专业的主干专业课程，本教学大纲是规范《公务员制度》课程教学内容和课程考核范围的概要性提纲，是开展教学工作的基本依据；大纲是根据行政管理专业的培养方案规定的目标要求而编写的，服从课程结构及教学安排的整体需要，特别注意吸收了公务员制度课程最新的教学改革成果；大纲明确了公务员制度课程的基本概念和基本原理等主要内容，在安排教学进度时，遵循教学规律，循序渐进，突出重点和难点，避免了重复或者遗漏。 公务员制度的课程结构由 17章组成。 其中，第 1章干部与公务员，第 2章功能与 运行，第 3章基本原则、第 4章人事体制、第５章的组织目标和计划和第 6章的管理决策；组织篇包括三章内容，即第 7章的组织结构与职务设计、第 8章的人员配备和第 9章的组织变革；激励篇包括四章内容，即第 10章的行为基础、第 11章的激励理论、第 12章的领导和第 13章的沟通；控制篇包括两章内容，即第 14章的控制理论与技术和第 15章的管理信息系统。 本大纲每章分配 3课时，其中包括 1课时的课堂讨论或案例分析。 本大纲由行政管理研究所的刘俊生、梅燕京、王丽莉、王冬芳等老师负责撰写，大纲的配套教材是刘俊生老师撰写的《公共人事制度》 （河南人民出版社）一书。 1506 公务员制度 第 1章 干部、公务员及其制度 教学目的与要求：掌握干部与公务员概念，理解干部制度与公务员制度。 学习重点和难点：重点是把握公务员制度概念，难点是如何界定公务员概念的外延。 11 干部和干部制度 各国对从事公务的人员的称呼千差万别。 如英国称之为文官，美国称之为政府雇员，日本称之为国家职员，法国称之为公职人员，德国称为官员，埃及称之为文职人员等。 当代中国使用最广的是干部称谓。 从外延方面看，根据所属组织和工作性质的不同，可将干部大体划分为以下七类：（ 1）政党机关干部：政党（包括中国共产党和各民主党派）各级机关的领导人员和工作人员；（ 2）国家机关干部：国家机关（包括各级立法、行政和司法机关）的领导人员和工作人员；（ 3）军队干部：军队中担任排级以上的现役军人；（ 4）群团组织干部：社会政治团体和群众组织的领导人员和工作人员；（ 5）国有企事业单位管理干部：国有企、事业单位中从事管理工作的人员；（ 6）专业技术干部：各类专业技术人员；（ 7）其他干部。 干部（人事）制度是在民主革命时期党和军队及解放区的干部制度的基础上逐步建立和发展起来的，内容上，包括了干部的录用、任 免、调配、奖惩、纪律、工资、福利、教育、退休、退职、离休等方面的制度；形式上，是党和政府以 “红头文件 ”的形式零散地发布的有关干部人事政策的统称。 从社会分层的角度看，干部是一种身份，干部制度是一种身份制度。 国家在政策层面将劳动者分为干部、工人和农民三个层次，由此形成一种无形的金字塔式的身份等级制度。 12 公务员与公务员制度 公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 这个定义由（ 1）依法履行公职、（ 2）纳入国家行政编制、（ 3）由国家财政负担工资福利三个要素构成。 据此列入 公务员范围的人员包括：（ 1）中国共产党机关的干部；（ 2）人民代表大会机关的干部；（ 3）行政机关的干部；（ 4）政协机关的干部；（ 5）审判机关的干部；（ 6）检察机关的干部；（ 7）民主党派机关的干部。 在中国，公务员只是对各级党政机关干部的另一种称谓，没有像西方国家一样区分政务官和事务官，但中国有政府组成人员和非政府组成人员的区分。 公务员制度是在干部制度的基础上建立和发展起来的。 从广义角度来考察，它包括党的干部政策、宪法和法律的某些条款、公务员法以及政府的人事行政法规、规章和政策等；从狭义角度来考察，它是以公务 员法为主体、以中共中央组织部和国务院人事部颁布的一系列人事规章和政策为辅助而构造起来的体系。 但不管从哪个角度分析和研究，公务员制度应包括的主要内容有：公务员范围的界定、公务员制度的基本原则、人事管理体制、权利义务规范、职位分类制度、考试录用制度、行政职务制度、公务员绩效制度、工资保险福利制度、人事纠纷处理制度等。 复习与思考题 1．公务员范围应该有多大，为什么。 2．公务员制度等同于公务员法吗。 为什么。 3．英文中的 civil service与 civil servant有何区别。 4．在干部、公务员、文官、 政府雇员、公共雇员、政府职员概念中，哪个概念能够确切地表达公务人员概念。 1507 公共事业管理专业课程教学大纲 第 2章 公务员制度之功能与运行机制 教学目的和要求：深入地理解公务员制度的基本功能和运行机制。 学习重点和难点：重点是公务员制度的基本功能和运行机制，难点是正确理解基本功能。 21 基本功能 从规范权力角度讲，公务员制度是国家对公共人事权力的合理配置并予以规范的制度，其本质是防范公共人事权力的滥用。 从公务员权利义务角度讲，公务员制度是对其权利义务予以规范的制度。 传统官吏制度历来强调官员 履行义务，但不重视甚至践踏其基本权利，而公务员制度更为注重公务员享有的法定权利，并寻求权利和义务的平衡。 从公共行政职业化角度讲，公务员制度谋求建立一支高素质的职业化公职人员队伍，从而实现政府管理的专业化。 所以，权力控制、权利保障和促进职业化是公务员制度的基本功能。 22 运行机制 管理机制是指人事管理机构依照法律规范以科学的方式使公务员制度得以运行的机制，它是管理机构、法律规范和运行方式的统一。 人事系统是政府系统的人员子系统，而政府又处于社会系统中，从社会生态学的观点来看，人事系统应具有自我组织、自我 稳定、自我发展的功能，吐故纳新，保持动态的平衡和蓬勃的生机，从而使系统本身具有稳定性和生命力，这就是更新机制。 行为科学理论告诉我们，需求引起动机，动机引起行为，依据一定标准对行为及其结果给予公正的评价，根据评价结果对取得成就者给予适当报酬（物质的或精神的），即满足个人的需求，从而进一步刺激行为人的正确动机，调动其工作的积极性、主动性和创造性，以达成组织目标，由此形成一个良性循环，这就是激励机制。 控制理论认为，监测就是对运行系统的信息收集和反馈，控制就是根据信息对系统运行的状态做出必要调整。 监控机制是指为 使系统达到一定目标，必须对其行为进行监测，必要时修正行为，调节状态，防止其偏离目标。 复习与思考题 1．有人认为公务员制度的基本功能是管理功能，即政府如何管理公务员的功能，你同意此种观点吗，为什么。 2．你认为公务员制度有效运行的外部保障有哪些，为什么。 3．请分析各种基本功能与各项管理机制之间的关系。 1508 公务员制度 第 3章 公务员制度的基本原则 教学目的和要求：通过比较，掌握中西方公务员制度各自的基本原则。 学习重点和难点：重点是中西方公务员制度各自的基本原则，难点是如何理解这种差异。 31 中国公务员制度的基本原则 党管干部原则可以表述为：党对干部人事工作实施统一的领导，并直接管理一定层次的领导干部，保证党的路线、方针和政策在全国范围内得到有效地贯彻。 德才兼备、任人唯贤原则可以表述为：党和政府的干部管理机构按照德才兼备的标准培养和考察干部，党按照德才兼备的标准推荐重要干部，具有任命权和决定权者按照德才兼备的标准任命干部或选举领导干部。 干部 “四化（革命化、知识化、专业化和年轻化） ”原则可以表述为：党和国家要造就一支坚持中国共产党的领导、具有改革开放意识、掌握行政管理知识和各类专业技术 、各级领导班子充满青春活力的现代化干部队伍。 公开、平等、竞争、择优原则可以表述为：政府公职向社会公开或在一定范围内公开，符合特定条件的公民，可以自愿申请参加公职竞争，国家择优任用。 党管干部原则是核心原则，这一主体性原则有相应的制度保障，已经落实到操作性层面，但与后三项原则相关的制度建设相对滞后，这将成为中国干部人事制度改革的主要内容。 32 西方国家公务员制度的基本原则 分类管辖原则可以表述为：将随政府更替而进退的政务官和不随政府更替而进退的事务官区别开来，国家对这两类公职人员的管理适用不同的法律， 政务官的选拔、产生、任免和管理适用于宪法、选举法和组织法等，事务官的选拔、产生、任免和管理适用于公务员法。 职务常任原则可以表述为：事务官不随政府更迭而进退，其职务由法律保障，非因法定事由和非经法定程序不被免职、辞退和开除。 政治中立原则可以表述为：事务官在执行公务过程中，对政党政治应采取公正超然的态度，对政治问题应保持缄默，忠实地执行政府的政策，为国民服务。 功绩主义原则可以表述为：政府公职向全体国民开放，任何人都可以通过竞争获得政府职位，而不受其政治信仰、社会地位和出身门第等因素的影响，公务员的任用只根 据其真实的治事才能，而非其他标准。 复习与思考题 1．有人认为，各国公务员制度的基本原则是一致的，你同意这种观点么，为什么。 2．为什么说党管干部是中国公务员制度的核心原则。 3．说明中西方公务员制度基本原则之差异，并分析形成这些差异的理由。 1509 公共事业管理专业课程教学大纲 第 4章 公共人事体制 教学目的和要求：掌握人事体制概念，认识人事体制的多样性，把握中国党政二元主体的人事体制。 学习重点和难点：重点把握各国人事体制的多样性，难点是如何认识中国人事体制。 41 概念与方法 一般而言，体制是国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度，其外在形式表现为一个组织系统（ system of anization）。 应该注意：机构设置和权限划分是体制的两个关键要素。 公共人事体制（简称人事体制）就是国家关于人事机构的设置和人事权力的划分的制度。 人事机构有广义和狭义的区分，广义人事机构包括执政党、议会、政府首脑、国家元首、司法机关等，狭义人事机构是指依法设立的负责公务员事务的专门机构，其在本质上是人事法律的执行和监督机构。 人事权力也有广义和狭义的区分，广义的权力包括人事的立法权、司法权和行 政权，狭义的权力指准立法权、准司法权和行政权。 人事体制的传统研究方法是模式研究方法，即按照人事机构与行政系统之间的关系将人事体制分为部内制、部外制和折衷制三种模式。 部内制是在行政系统之内设立人事机构，各项人事事宜都有各行政部门自行负责；部外制是在行政系统之外设置独立的人事机构，综掌人事管理大权；折衷制是将考选权赋予具有独立地位人事机构，其它人事工作由各行政部门负责。 一般认为，法国、美国、英国分别是上述三种模式的典型代表。 这种方法对于人们粗略地了解各国人事体制提供了一条简捷途径，但不能帮助人们更加深入地了解 各国复杂人事体制的详细情况，并且容易引起某种程度的误解。 随着人事管理专业化和法制化程度的提高，人事功能逐渐分化，呈现出多样性，主要功能有：准立法功能、准司法功能、选拔功能、行政功能、咨询功能、协调功能、培训功能、监察功能等。 功能分析方法认为，功能的多样性决定着体制的复杂性，建立于效率和民主基础之上的人事体制，明确何种功能由何种机构来执行，由此形成一套科学合理的组织系统，不能简单地用人事机构是否独立于行政系统的唯一标准来观察、衡量和评价人事体制。 这种方法有助于人们清楚详细地了解各国人事体制的结构框架，便于把 握人事机构之间及其与行政机构和某些社会组织之间的互动情形。 模式研究方法和功能研究方法适合于分析那些法制化程度较高和职责权限边界比较清晰的人事体制，不适合于分析那些法制化程度较低和职责权限边界不清晰的人事体制，因为这种人事体制的运行主要是建立在传统和惯例的基础之上，受某种政治力量的支配，不确定性程度较高。 主体研究方法试图建立分析这类公共人事体制的一条途径，它力图把握人事制度背后的支配力量，由此展开分析各种人事机构的真正作用及其相互之间关系。 对中国人事体制的分析应该运用主体研究方法。 42 党政二元主体人 事体制 中国干部人事体制是在中共长期武装斗争的实践中逐步确立起来的，党管干部和高度集权是其两个基本特征。 中央及地方各级党委的组织部是干部管理的核心机构。 中央组织部负责拟定党的干部政策，直接管理省部级以上领导干部。 地方各级党委的组织部执行中共中央的干部政策，直接管理下一级领导干部。 可见，通过组织部门这个系统将各级国家机关重要岗位上的领导干部纳入了党的管理网络。 中央及地方各级党委的纪律检查委员会是对领导干部进行监督的机构，主要职责就是 1510 公务员制度 通过检查、监督途径或接受申诉、举报、控告途径发现并 查处违法违纪的领导干部，并做出相应的处理 ——党纪处分、行政处分建议或移交司法机关处理。 中央及地方各级党委都设有党校，党校是对领导干部进行政治教育和政治培训的主要机构。 国务院和各级地方政府的人事部门，从本质上来说都是协助同级党委组织部门综合管理政府机关和企事业单位干部的 “辅助性 ”机构，并非独立意义上的人事机构。 中央及县级以上地方各级政府都设有人事部门，国家人事部综合管理全国性的政府人事工作，县级以上地方各级政府的人事部门综合管理本辖区内的政府人事工作，自上而下形成一个政府人事的指导与监督系统。 国务院及县级以 上地方各级政府的各个工作部门，为便于处理人事事务，都内设有部门人事机构，它属于执行性机构，受本部门首长领导，对首长负责，同时接受同级政府人事部门的业务指导和监督。 行政监察机关是各级政府行使监察职能的专门机关，它依照《行政监察法》对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施人事监察。 国家和地方行政学院是公务员培训的专职机构。 复习与思考题 1．分析人事体制的三种研究方法之间的联系与区别。