全国公路养护与管理资金需求研究报告

全国公路养护与管理资金需求研究报告内容摘要：

公路经营企业 372家。 公路职工共 564246人，其中公路管理机构人员 260578人， 道班人员 303668人；公路管理机构中管理人员 152712人（其中工程技术人员 58768人），工勤人员 107866人；道班中固定职工 131124人，合同制职工 112823人，临时用工 43191人，其他人员 16530人。 民工建勤 28931百工日，10002百车日。 2020年国省干线公路为 37万公里，平均每公里干线公路有 职工，其中。 非干线公路管养单位情况： 2020年共有养护工区（站、道班） 16550个，养护企业 245家，收费公路经营企业 50家。 公路职工共 256142人，其中交通主管部门下设机构人员 67464人，道班人员 188678人；交通主管部门下设机构中管理人员 47642人（其中工程技术人员 18996人），工勤人员 19822人；道班中固定职工 36692人，合同制职工 32835人，临时用工 83186人，其他人员 35965人。 民工建勤 597456百工日， 242594百车日。 理资金来源分析 目前，养路费是普通干线公路和农村公路管养资金的重要来源，养路费分为汽车养护费和拖养费两种。 （ 1）汽车养路费 汽车养路费是按 “以路养路、专 款专用 ”的原则，由交通部门向有车单位和个人征收的用于公路养护、维修、技术改造、改善和管理的专项资金，由各级公路主管部门负责征收和使用，并纳入国家财政预算内管理。 汽车养路费一般由省级交通主管部门统一编制年度养护支出计划，在计划中单列县乡公路专项补助资金，用于农村公路的养护投入。 随着经济的快速发展和车辆保有量的迅速增机，近年来汽车养路费收入呈现明显增长趋势，汽车养路费在总的养路费中所占比例约为 90％。 （ 2）拖养费 拖养费包括农用车、拖拉机、摩托车养路费，是农村公路养护的专项资金，拖养费征管工作按照 “统一 领导、集中管理、收支两条线 ”的原则，主要由各市、县 (市 )交通部门按照 “以路养路、专款专用 ”的原则设立或指定征收机构负责征收，省、市提取少量管理费后全额返还，由县级交通部门安排用于农村公路建设和养护。 目前，拖养费是农村公路养护管理的主要资金来源，但存在征收难度大，征收效果差，稽查手段薄弱等问题。 拖养费在总的养路费中所占比例约为 7％。 通行费收入是收费公路养护与管理资金的唯一来源。 近年来，全国收费公路通行费持续快速增长，为公路养护与管理提供了比较稳定的资金保障。 2020～ 2020年收费公 路养护支出占总收入 ％。 按照收费性质划分， 20202020年收费公路养护支出中，经营性公路占 58％，政府还贷公路占 42％。 从近年来养护支出占其通行费收入的比例来看，两类收费公路水平基本相当，其中 2020年经营性公路为 ％，超过了政府还贷公路的 ％。 （ 1）车购税返还 交通部每年从车购税中拿出一定比例返还地方，用于农村公路改扩建。 该部分资金在农村公路建设总投资中所占比例不高，但随着国家对农村公路重视程度的不断提高，近年来该渠道资金有逐渐增加的趋 势。 （ 2）交通部专项工程费 交通部每年从车购税中列支一定资金，专项补助全国各省（市、区） GBM工程、文明样板路工程、危桥改造工程、安保工程、灾害防治工程等。 （ 3）中央财政投入 目前，中央财政投入主要包括以工代赈和国家专项扶贫资金等渠道。 这些资金渠道都是在一定时期内对于特定地区（农村贫困地区）的特殊政策，尽管对于贫困地区农村公路的发展发展了重要作用，但并不是公路发展的持续、稳定的资金渠道。 （ 4）地方财政投入 地方财政投入是指省、市、县、乡各级政府从其地方财政收入中拨出，用于公路管养的资金，目 前主要是用于农村公路养护。 其他资金渠道 （ 1）银行贷款 为了促进普通公路事业的快速发展，许多地区在组织公路改扩建工程时，除依靠养路费、财政投入等渠道外，还普遍安排了相当规模的商业银行贷款，每年养护资金计划中不足部分也通过银行贷款补充。 （ 2）一事一议 “一事一议 ”是农村税费改革后，农村地区发展公益事业所采取的筹资方式，用来替代税费改革前的 “民工建勤 ”以及村提留等农村原有的筹资方式。 “一事一议 ”是一个新事物，相关的配套制度还不完善，有些地方的积极性也不高，而且 “一事一议 ”的筹资额度有限。 因此， “一事一议 ”作为农村税费改革后农村公路发展的主要筹资方式，具有一定的局限性。 （ 3）其他渠道 除以上几种较为主要的资金渠道外，还存在其他一些资金筹资方式，如社会捐赠、企业投资、拍卖冠名权等等。 公路养护与管理资金主要用于养护工程费、养护事业发展费、养护其他费三项。 来源于公路养路费的资金用于公路养护与管理支出情况如下图 可以看出， 2020～2020年，每年养路费使用安排用于养护工程方面的费用占养路费总支出的 73％～75％ ， 2020年更是降到了 72％。 但是必须看到，这里的养护工程费有相当一部分资金用于新建工程补助、县乡公路补助（包括养护补助和新建公路补助），真正用在养护工程上的支出比例并不高。 以 2020年为例，用于小修保养、大中修和改建的养路费为 382亿元，占养路费支出的 ％，与《公路养路费使用管理规定》中要求的80％相比有一定差距。 养护事业发展费所占比例较稳定，基本维持在 15％左右，养护其他费所占比例近几年有下降趋势。 公路养护工程费，主要包括小修保养、大中修工程、改建工程以及其它 养护工程费。 2020年，养路费的养护工程支出中小修保养、大中修工程、改建工程、其他养护工程四项支出占比分别为 13％、 16％、 24％、 47％，即养路费用于养护工程的支出中，小修保养、大中修工程及改建工程占 53％。 公路养护事业发展费，主要包括行政管理费，路政管理费，厂、场建设费，生产房屋建设费，科研及管理技术开发费，教育培训费，路况及交通量调查费，职工宿舍建设费，大桥看守费等。 20202020年公路养护事业发展费呈逐年快速增长趋势，年均增长 13％。 其中从绝对数 来看，行政管理费、路政管理费排在第 2位，两项合计所占比重达到 83％，且年均增长率分别达到 16％和 18％。 除去行政管理费和路政管理费之外费用，占养护事业发展费总数的比例由 2020年 25％下降到 20 2020年 13％左右，所占比例较小。 2020年养护事业发展费支出中，东部和西部行政管理费支出比例低于全国平均水平（ 80％）；西部地区路政管理费支出比例高于全国平均 7个百分点；东部和西部地区科研和教育支出高于全国平均水平，中部地区科研和教育支出低于全国平均水平，但是由于东部和中部地区养护事业发展费投入基数 大，投到科研和教育方面的资金绝对数比较大。 况 公路养护其他费，主要包括劳动保险、离退休人员费、非固定职工福利、奖励、医药抚恤费以及其他税、费。 2020年至 2020年来源于公路养路费的资金用于公路养护其他费中劳动保险费占有较大比例，分别为 42%、 39%、 44%、 47%、 36%，近几年有下降的趋势。 “两头 ”快，结果不平衡 公路网络中高速公路和农村公路近年来增长迅猛，而国省干线公路增长较为平稳，尤其是普通国道里程 2020~2020年来基本维持在 10万多公里，变化不大。 公路网路发展存在很大不平衡，东部有的省份国省干线中二级及以上公路占比已经达到 95％，而西部一些省份只有 25％。 高速公路和农村公路发展的 “两头快 ”现象，导致了其挤占国省干线公路的养护资金问题。 一，筹资渠道不畅 目前，高速公路和一般收费公路养护管理资金主要来源于通行费，政府投入还不够，这在一定程度上削减了企业投入的积极性，影响了养护技术水平的提高与管理机制的创新。 “以收定支 ”情况在一定范围内存在，养管资金投入部分是依据通行费的收 入情况确定，道路实际通行状况反而成为次要因素。 特别是西部地区一些经济欠发达省份，由于车流量较少，通行费收入较低，可用于收费公路养护的资金有限。 从普通干线公路和农村公路养护资金筹集的渠道来看，交通规费主要是汽车养路费占据了绝大部分的比重，很多省份每年交通规费资金约占公路养护资金投入总额的 70%左右，农村公路甚至达到了 80％。 拖养费存在征收难度大，征收效果差，稽查手段薄弱等问题，而财政投入和其他资金渠道来源不畅，尤其是欠发达地区的地方财政是 “吃饭财政 ”，没有资金能用于公路养护，一些地区存在的 “一事一议 ”等筹 资渠道，不仅筹集的金额有限，而且非常不稳定。 由于缺乏多元化的融资渠道，仅仅依靠有限的交通规费资金，使得养护资金捉襟见肘，单纯依靠交通规费的养护融资结构面临着较大挑战。 首先，养路费主要用于国省干线和农村公路的养护和建设，由于大量的国省干线都开始面临着升级改造、大中修任务，使得有限的养路费资金面临着较大压力；其次，在中西部地区，普遍利用养路费资金担保，向银行贷款用于国省干线公路的建设，使得养路费资金同时承受着巨额的还贷压力；再次，随着农村经济的不断发展，公路通行条件的不断改善，传统的拖拉机和四轮农用运输车因 运力缺陷被逐年淘汰，由于费源的不断下降，征收额也在不断下降，形成 “路越修越好，规费越收越少 ”的局面，拖养费资金十分有限。 ，与规范有差距 目前对高速公路公司用于养护支出通行费使用的监管还不到位，一些省份通行费先还款、再养人，最后才是养路。 对于干线公路来说，近年来养路费使用安排用于养护工程（小修保养、大中修工程和改建工程）方面的费用占养路费总支出的 40％左右，并有下降趋势，与交通部 1987年颁布的《公路养路费使用管理规定》中要求的 80％相比有很大的差距。 养路费中很大一部分资金 用于还贷、新建工程的资本金及各种工程基金。 在养路费资金的养护工程支出中，小修保养、大中修所占比例较低，各为 15％左右，不能满足小修保养和大中修工程的要求，而改建工程费和其他养护工程费占据大部分比重。 如一些省份的公路管养支出中，用于干线公路改造资金比重过高，普通干线公路和农村公路小修保养资金投入不足。 而《公路养路费使用管理规定》中要求养路费使用安排首先要确保公路小修保养和大中修工程费的需要，然后，再根据经费的可能，安排其他工程项目，不得挤掉正常养护经费而安排新、改建工程和其它支出。 农村公路养护机制还不健 全，存在养机构、养人而不养路的情况。 供需矛盾日益突出，资金缺口不断加大 据世行的估计，我国目前公路养护资金只达到所需的 38％。 各地养护工程定额差距较大，如江苏的小修保养定额是安徽的 2倍之多，这也从一个侧面反映了目前公路养护资金的严重不足。 许多地方高速公路在开通初期养护维护资金投入较少，无法实施预防性养护，从而使道路及设施的使用寿命降低，由于高速公路养护对象自身价值高，为保持或恢复养护对象的实用功能和服务水平，必须付出高成本，导致后期的养护任务加重，增加了以后的养护运营管理成本，加剧了 养护资金供需的矛盾。 公路养护资金实际供给与需求之间过大的差额，需要公路管理部门及早作出相应的对策，否则以后会出现公路养护资金投入严重不足而造成公路损坏严重、通行质量的低下而提前进入大中修期，使公路养护雪上加霜。 为维持公路正常服务水平，不断满足人们出行对公路通行质量要求的提高，发挥公路服务社会、服务经济建设的作用，除公路部门节流开源多方筹集资金外，尚需政府部门投入财政资金解决养护管理资金日趋紧张的局面。 养护管理体制、运行机制障碍依然突出 顺畅的公路养护管理体制和高效的养护运行机制会在一定程度上 节约养护资金，虽然各地养护体制、机制改革呼声很高，也采取了一些措施，但总的开看目前针对提高工作效率的改革少，而针对机构的改革多，浪费了大量的改革成本，并且会挫伤交通行业职工的积极性。 没有建立起完善的公路养护法律法规体系，收费公路养护监管需要进一步加强，农村公路养护管理体系不健全。 在管养运行机制方面，市场化改革虽然已经开始了有益的探索，但总体的外部环境还有待完善，养护市场的规范和监管体系尚待建立，相当部分的养护企业还停留在计划管理时期的旧有模式，竞争意识还不够强。 统一开放、竞争有序的养护市场尚未完全建立， 养护运行机制改革进入攻坚阶段。 3全国公路养护与管理资金需求测算方法 公式 测算公式基本形式为， 公式（ 1） 式中 R：公路养护与管理资金需求； E：养护工程费需求； A：养护事业发展费需求； S：养护其他费需求。 分别对特征年的养护工程费、养护事业发展费和养护其他费需求进行测算，汇总后得到养护与管理资金总需求。 特点及测算说明 （ 1）养护工程费 依据《公路养护技术规范》，公路养护工程分为小修保养、中修、大修和改善工程四类。 特别地，高速公路养护工程分为维修保养、专项工程、大修工程三类。 依据《公路养护工程预算编制导则》，公路养护工程预算项目包括养护工程费（小修保养工程、中修工程、大修工程、改建工程）、设备购置费用、公路养护工程其他费用（土地征用及拆迁补偿费、养护工程管理费、养护工程监理费、养护定额编制管理费、桥梁特殊检查费、研究试验费、勘察设计费）、预留费用。 依据《公路基本建设工程投资估算编制办法》和《公路 基本建设工程概算、预算编制办法》，公路改建工程均与新建工程一起纳入基本建设工程考虑。 此外，依据财政部印发的《政府收支分类改革方案》（财预 [2020]。