国内外社会管理与社会服务的先进做法与经验

国内外社会管理与社会服务的先进做法与经验内容摘要：

划桨”的事尽量交给社会。 故应下放权力，实行参与式管理。 如打破政府垄断，通过公开竞标将公共服务市场化，进行全面的质量与目标管理、成本 — 效益分析和物质激励；对那些商业性公共服务，则完全采取市场化方法经营，由此促进了政府效率的较大提高。 4 西方国家公共服务社会化的主要形式 第一，非营利组织的供给。 非营利组织的兴起和发展是一种雄厚的社会资本，社会资本也是生产力，社会资源的壮大有助于解决社会运行中的难题。 目前各种非营利组织已成为社会管理中相当活跃的角色，它们针对社会问题广泛地开展活动，与政府合作共同解决 诸多社会问题。 20 世纪 60 年代后，在西方发达国家，政府部门与非营利组织合作提供公共服务开始成为一种崭新而活跃的途径。 随着改革的进程，非营利组织在提供公共服务上逐渐与政府、市场形成鼎足而立的格局，成为支持社会稳定发展，弥补政府和市场失灵领域的重要社会部门。 实际上，如在英国，政府与非营利组织的伙伴关系不再局限于布莱尔政府所提倡的“利益相关者社会”，而是发展为执行重要社会政策如都市发展和提高青年就业率的一项根本工具，以及政府提供社会所需求的公共服务和发展市民社会的一种办法。 在欧盟，政府与非营利组织的伙伴关系已成为 对抗社会疏离感，增进地方社区福利的整合性机制。 第二，社区的供给。 社会公共生活中的公众有着丰富的人格和多样化的需求。 作为公众，他们消费者私人服务和公共服务，而作为公共利益的共享者，他们也应承担起相应的公共责任，参与公共服务的供给和公共利益的实现过程。 这种通过社区来生产公共服务并通过社区来满足自己需要的公共利益的方式就可以称为“社区供给”。 其特点在于，它依据受益者所居住的地域或从事的行业提供公共服务，其成本的补偿完全通 过自愿或社区委员会其他依据民意的方式征收。 社区公共服务生产之所以成为大家关注的对象，是因为这 种方式大量存在于现实之中，而且这种方式是把公共服务的提供范围缩小到一个以生活或工作为纽带联系的小集团之中，它更容易获得有效率的生产，也更容易将消费者的偏好与生产数量联系起来。 由社区供给公共服务的方式优点很多，一是可以满足一些没有组织或问题较特殊人群的需要；二是这种服务具有很强的创新力，它因为贴近社区公众，可能更为真实地了解公众的需求。 但社区性公共服务也有会缺点，如由于缺乏专业知识和相关技能的训练可能会带来服务质量的问题。 而且，社区性的供给能够提供的公共服务毕竟有限。 第三，自愿供给。 公共服务的支付成本除了以 税或费的形式进行外，还可以通过人们的志愿性劳动来体现，一些学者提出了“自愿供给模型”，认为现实中有可能在不存在强制性征税或必然性消费的情况下，人们还愿意承担提供公共服务的成本，例如许多科学、医疗研究都是靠社会捐赠进行的。 乔史蒂文斯在其《集体选择经济学》一书中对这种公共物品供给行为用曼库奥尔森的理性选择方法进行了解释，认为提供公共物品的人有的是为了获得某种私人物品或选择性激励，有的则是当把自己的收入或劳务自愿地再分配给穷人时，他们会由此获得效用。 效用最大化的表现形式有物质的，也有精神的；可以是有形的，也可 以是无形的。 这将对偏好不同的行为主体产生不同程度的影响和不同的激励。 其中含有隐形意味的意识形态和文化等道德因素对行为主体所产生的影响尤为深刻，将策励理性的个人采取有利于他人或其他集团的行为，以捐赠这种自愿的方式提供公共物品就是这种激励下的结果。 5 4 西方国家公共管理社会化的经验与启示 ， 《江西青年职业学院学报》 2020 年 第 3 期 5 西方公共服务社会化的理论研究 ， 网络财富》 2020 年 第 10 期 （ 四 ） 公共服务 运作 市场化的经验 与成效 自 20 世纪 70 年代以来，英国、美国、新西兰、澳大利亚等西方国家为了适应社会经济发展的需要以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府行政效率，相继掀起了政府公共服务市场化改革的热潮。 诚然，西方各国因其国情不同，政府公共服务市场化改革的内容与方式也不尽相同。 英美等国在探寻市场机制和公共职能有效结合的市场化改革实践过程中 ， 对于适合由政府和市场共同提供的公共物品或服务，形成了各具特色的多种市场化形式。 具体地说，主要有以下几种形式： 第一，合同出租。 合同出租是公共服务市场化最主要的形式。 合同出租，又称合同外包或合同承包，是指政府在不扩大行政规模、不增加财政支出的情况下，以合同的形式，在公共领域引入市场机制，通过投标者的竞争和履约行为，将原先政府垄断的公共物品的生产、提供权转让给私营公司、非营利组织等机构，而政府则以纳税人的税收去购买承包商提供 的公共服务并依据合同对其进行监管。 国外的地方政府早在 20 世纪 80年代初就开始尝试公共服务合同承包。 随着公共服务市场化程度的加深，合同出租的适用范围包括环境保护、公共设施维护、医疗救助、社会保障、精神保健、数据处理、选民登记、公共管理人员录用、犯人的监护管理、决策咨询与政策设计、公共项目的论证与规划、政策效力评价、项目影响评价、公共组织绩效评估等诸多领域和方面。 合同出租在英国、美国的发展最为典型。 英国在 80 年代以来，先后颁布了一批教育、健康等方面的法律文件，对公共服务的竞争性合同承包做出了多方面的规定，并不断 扩大其范围。 美国公共服务的合同出租也较为突出。 1992 年美国用于政府采购的开支占财政开支的 1/6，达 2100 亿美元，环保署、宇航局几乎把所有的工作都交承包商来完成。 公共服务的合同出租，扩大了政府供给公共服务的财源以及技术力量，降低了成本，提高了效率以及顾客的满意度。 从各种数据来看，合同出租比政府直接供给降低成本约 2030%。 应该指出的是，合同出租为权力寻租提供了腐败的温床。 同时，政府监督承包商执行合同的交易成本上涨也是个棘手的问题。 第二，公私合作。 公私合作是政府以特许或其它的形式吸引中标的私营公司参与基础设施建设或提供某项服务，而不需要以纳税人的税收去购买私营公司提供的服务。 在政府的规制下，私营公司通过面向消费者的价格机制来实现投资回报，既能有效借社会资源提供公共服务，又能借价格机制反映消费者需求。 公私合作通常包括特许经营和共同生产两种方式。 特许经营是指政府通过出让一定期限经营权的形式吸引私人部门参与基础设施建设或提供公共服务，私人部门通过向使用者收费来追求投资回报，政府保留价格核准权。 这种方式特别适合可收费物品的提供，如自来水、天然气、电信服务等。 共同生产是指政府部门与企业、金融机构、非政府组织形成项目 性的单一的或多元的伙伴系，相互在资源上取长补短，共同推进公共事务，其中包括一定比例是志愿服务或自我服务。 比如，民众配合政府清理城市垃圾，安装警报器预防火灾，构建基层社会治安的防御体系等，就属于此类性质。 例如美国明尼苏达州州府圣保罗市，政府与房地产开发公司、银行、基金会、保险公司等形成多元伙伴关系，先后达成一揽子合作协议，筹集巨额资金，大规模的开发破落街区。 因此，各国都热衷于在公路、桥梁等基础设施建设领域，建立公私合作伙伴关系。 第三，非国有化。 非国有化，又称私有化或民营化，是公共服务社会化最早采取的措施。 虽 然对民营化的概念界定不一，但核心是“更多地依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需要”，即把原来属于国有的部分公共企业和公用事业以市场化方式转给私人经营。 英国是最早采用私有化这一作法的国家。 英国在上世纪 80 年代初的私有化 浪潮中，为了提高公共服务的运营效率，大力推行公共服务私有化经营。 政府由直接提供服务转变为由国营企业或私营企业提供，铁路、航空、城市公共交通、电力、煤气、自来水等公共服务业都先后实行了私有化。 新西兰则被人们视为改革最为迅猛、系统、全面和激进的国家，特别是它对政府公共服务职能的公司化与市场化改革 ，因其深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。 新西兰政府公共服务市场化的一般原则是：凡是可以由私营部门和非政府组织履行得更好的任务不应继续保留在公共部门内，公共部门一切商业性质的活动应按照私营企业的方式组织运行。 具体做法包括：公司化改组 、 转让股份 、 私人购进 、 员工内部消化 、 招标售股 等。 新西兰的公司化和私有化取得了显著成效，政府增加了财政收入，减少了管理困难。 私有化后企业能够在资本市场上获得资金，改善了生产条件，改变了过去对政府投资的依赖。 第四，用者付费制。 实行用者付费制的主旨在于通过用者付费，把 价格机制引入到公共服务领域。 它包括三个方面的收费行为：一是提供公共服务的政府或私营部门向消费公共服务的公众收费；二是政府雇佣或付费给其他政府以提供服务；三是政府付费给提供公共服务的非政府部门。 消费者在使用政府提供的服务时必须向政府支付赖以收回成本的费用。 该项措施适用于具有消费可分性，使用者可以自由选择服务，并且成本能够通过价格机制部分回收的准公共物品供给领域。 据统计，大概有一半以上的公共服务可以采用付费的方式。 用者付费制具有四大优点：一是它能够消除因免费提供公共服务而导致的对资源的不合理配置和浪费现象；二是 由直接受益者支付成本，可以体现社会公平；三是付费制以成本为基础，可以激励私营企业以较低的价格提供公共服务；四是实行付费制可以增加政府的财政收入。 有鉴于此，国外在公用事业、垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园、保健服务、特殊事项上的警察服务、楼房检查、住宅区服务等领域和方面，广泛推行用者付费制。 美国各级政府都普遍采取了用者付费制，其中地方政府占其预算的 25%。 因此，美国政府全面市场化改革的基本取向是“政府职能的市场化，政府经济社会生活管制的放松。 ” 第五，凭单制。 凭单制就是政府部门给予有资格消费某种服务的 个体发放优惠券，有资格接受凭单的个体在政府指定的公共服务供给组织中消费其手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。 凭单制的实质是刺激公共服务提供主体之间的竞争。 消费者个体的选择所引发的供给者之间的竞争压力，部分代替了政府对职业性利益集团的监督。 该制度的作用在于创建竞争性市场，以打破垄断。 这就是市场化制度安排代替政治化制度安排的优势所在。 凭单制最生动的例子体现在美国教育券方式的改革。 美国则采用教育券方式改革缺乏竞争的公共基础教育事业。 以美国的中小学为例，常见的方式是根据家庭居住的学区选择学校：以某条街道 为界，街道以南的孩子全部入学校 A，街道以北的孩子全部入学校 B。 集中配置的方式保证了服务提供者的稳定生源，同时也消除了服务机构之间进行竞争的压力和动力：无论学校教学质量的优劣、学习环境的好坏都不影响学校招生。 改革的方向是打破集中配置的传统做法，给客户以自由选择的权利。 因此，政府向纳税人发放有价教育券，学生家长则可以用教育券为其子女自主选择就读的学校，而不再限于在本街区或学区上学，政府按照教育券给学校下拨教育经费，这一方式使公立学校之间开展了竞争，有助于学校教学质量的提高。 6 西方公共服务市场化改革的 几点 成效 ： 一是 有利于资源的优化配置。 公共服务的市场化改变了政府对公共服务“大包大揽”的局面，可从容配置行政资源，有利于政府缓解财政压力。 政府直接从社会提取资源的 6 国外公共服务市场化的实践与启示 ， 《社团管理研究》 2020 年第 6 期 能力是有限的，而市场调动资源的能力相对比较强，公共服务市场化扩大了政府供给公共服务的资源及技术力量，降低了成本，提高了效率。 这样一来政府既施展了“掌舵”作用，又充分利用了市场的资源配置优势。 二是 有利于改进行政管理和精简政府机构。 公共服务市场化使具体的“划桨”交给市场，政府在于“掌舵”，有效调整和优化了政府职能 ， 微观的工作交给市场去做。 如英国的“执行局”，美 国的“法定机构”，政府可以撤销从事这些业务的常设机构，精简了政府机构规模，同时也提高了行政效率。 三是 有利于扩大民主参与。 公共服务的市场化能够充分考虑消费者的需求，以公众的需求为中心，公众通过直接参与或者是通过协商、公决等形式影响公共决策，这样不仅能推进民主化，而且能形成政府与民众的良性互动。 公共服务市场化后权力的适当下放，不仅减轻了政府的沉重负担，也有利于社会自治进程的发展以及“有限政府”和“责任政府”的建立，促进政府和社会发展。 7 （ 五 ） 推行电子政府社会服务的先进做法与经验 国外推行电子政务公共服 务的主要理念 对世界主要电子政务领先国家的跟踪发现，国外在电子政务公共服务方面主要提出了八大理念。 大致可以分为两类：一类是从公共服务本身来说的，包括“以公众为中心”、“惠及所有人”、“无处不在”和“无缝”四个理念；另一类是从政府的角度来说的，包括“开放的政府”、“响应的政府”、“变革的政府”和“集成的政府”四个理念。 国外电子政务公共服务的八大理念 一是 以公众为中心。 在美国、加拿大、英国、新加坡等国家，“以公众为中心”是电子政务公共服务建设的首要原则。 “以公众为中心”意味着，一切以方便公众使用和满足公众需求为出发点。 比如： 美国“第一政府”门户网站是世界上最早建立的政府门户网站之一，也是世界上功能最完善、服务最丰富的政府门户网站之一。 “第一政府”门户网站的设计较好地体现了“以公众为中心”这一理念。 “第一政府”首页上占据面积最大的不是政府新闻，而是关于公共服务的链接和指示。 按不同的用户群将服务划分 7 谈西方公共服务市场化。