浅论广州市城中村出租屋管理中的主要问题与对策

浅论广州市城中村出租屋管理中的主要问题与对策内容摘要：

州市城中村出租屋管理 中存在的主要问题 暂住证管理定性不清，办证率低 现行 IC 卡暂住证制度的直接法律依据是《广州市流动人员 IC 卡暂住证管理规定》第三条： 16 周岁以上的非本市辖区户籍人员，在本市辖区内就业需要暂住 30 日以上的，应当向暂住地街、镇出租屋外来暂住人员管理服务中心申领 IC卡暂住证。 从规定上看，暂住证管理 属于行政确认，但实际操作中却存在着城市管理者对其定性为行政许可，被管理者对其定性为行政确认的分歧。 其次，如何提高 IC 卡暂住证办证率一直是出租屋管理工作中的重点和难点。 目前， IC 卡办证率仍然 是偏低的， 外来 暂住 人员办证主动性不高，往往是“查后办证”。 “两费一税” 执行中的障碍 按照现行城中村出租屋的税费征收机制，税费征收项目包括治安联防费、劳动调配费以及出租屋综合税。 据 2020 年统计，全市“两费一税”征收率上升%，但问题仍然存在。 其中，城中村外来暂住人员对治安联防费存在质疑、抵 触心理，对被多收费的事实颇有意见却又无可奈何。 其次，理论上劳动调配费应由外来暂住人员所在工作单位支付，而实际上受委托的街（镇）出租屋管理服务中心或村出租屋管理服务站却不愿到企业去收，将其捆绑在暂住证办理费用上进而转嫁 到外来暂住人员身上； 第三，城中村出租屋业主纳税意识不强，自觉申报率低，相当部分出租屋业主甚至不知道出租房屋要缴税 ； 更是有出租屋主为逃避缴纳有关税费，或与承租人合作，谎称租住人员为自己的亲戚，或故意制造信息不对称，隐瞒租住人员数量，少报出租屋面积和租金，造成“两费一税”征收困难。 管理方面的问题 第一， 管理主体。 出租屋管理是个综合管理，往往与暂住人口管理联系在一起。 它涉及公安、劳动、工商、城建、税务、房管、计生、卫生等城市管理多个职能部门。 从城中村出租屋管理权利来源看，主要是受上述职能部门委托而开展办证、税收、检查、租赁备案等业务。 由于地区间管理工作差异，以及党政机关和职能部门重视程度 不 一，一些职能部门管理主体意识淡化，履行职责的自觉性广州大学毕业论文（设计）用纸 第 13 页 共 24 页 不高，一托了事，推卸管理职责的现象仍然存在，导致广州市街（道）与街（道）、村与村的出租屋管理力度不一；而且一些村镇干部既是管理者又是出租屋主，存在 利用职权和管理上的便利， 公然 违反出租屋和外来暂住人口管理规定的行为，产生消极 的社会 影响。 第二，管理法规。 目前涉及出租屋主和外来暂住人员管理的法规条例较笼统，也适应不了新形势下出租屋和外来暂住人员所出现的问题，执行中难以操作。 如《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》、《广东省流动人员管理条例》对不自觉办证，屡教不改、逃避不办证或者违章违法出租的人约束力不够，由于对出租屋房主的处罚力度不够，因此，故意违规的人也在增多。 第 三 ，管理模式和手段。 “公寓式”和“旅业式”管理模式在城中村出租屋中还没全面普及，人来 不登记、人走不注销、人户分离现象依旧存在；而政府对出租屋和暂住人口信息管理主要依靠 IC 卡暂住证管理。 2020 年广州市已研发出了内容丰富、兼容性和操作性强的流动人员信息系统，可实现市、区（县级市）、街（镇）、村和职能部门的实时联网及管理信息资源共享，从而达到对出租屋的动态管理。 但是 这一系统到目前为止 还没有进入到实际性的运用或推广力度不够大，造成城中村出租屋 的 信息管理滞后。 第 四 ，管理机制动力不足。 城中村街道出租屋管理服务中心或村出租屋管理服务站实行“事业编制，企业管理，靠收费自负盈亏，居委或村委补贴部分”的管理模式，在中央收支两条线的收费政策下，造成因经费不能及时到位或不足，管理人员的工资福利不能制定统一标准，劳保等实际问题也得不到妥善解决，而导致管理人员不稳定、流动性大；“重收费，轻服务”，干劲不足，效率不高等一系列问题。 第 五 ，管理滞后性问题。 广州市城中村出租屋数量多，覆盖面广。 目前基于利益、登记意识、检查力度等因素制约，政府并没能实现城中村出租屋 100%登记在案，没有纳入登记管理的这部分出租屋客观上形成了管理的薄弱环节，加上信息化管理滞后，因此，城中村出租屋在普查、掌握出租屋的基本情况、巡逻检查、 治安防范上存在明显滞后性。 社会 治安隐患突出 广州大学毕业论文（设计）用纸 第 14 页 共 24 页 由于城中村出租屋的承租人员素质良莠不齐，民警介入出租屋的管理不可能时时到位，使得出租屋内的违法行为较为严重。 治安隐患问题突出，一直是城中村出租屋的通病，如出租屋内制假藏假、销赃窝赃、无证经营等问题还不同程度存在；刑事案件发生率仍有待下降，黄赌毒、传销、六合彩等违法行为仍存在城中村出租屋内，同时城中村出租屋也是违法犯罪分子的侵害目标，抢劫、盗窃、斗殴等违法犯罪仍长期存在。 暂住证 定性模糊及其 权利义务不对等 从行政法上看，行政许可是指行政机关根据个人、组织的申请，依法准许个人、组织从事某种活动的行政行为；行政确认是指行政机关对个人、组织的法律地位或权力义务关系的确定、认可和证明。 两者在行为对象和行为法律效果上存在差异，但又紧密联系，许可和确认有时是一个行为的两个方面。 从《广东省流动人员管理条例》第八条和《广州市流动人员 IC卡暂住证管理规定》第三条看，暂住证管理属于行政确认，问题在于这一行政确认与行政许可是否 属于 同一行政行为。 若属于 ，根据《行政许可法 》， 那立法主体就属于越权，暂住证制度就应撤销。 因此，暂住证问题的本质是行政权力的界限模糊，行政行为的定性不清以及法律对行政权力的规范不周。 从法律关系上看， 外来暂住 人员和其所流入城市的行政机关存在着行政法律关系，具有“可倒置”的双层非对等性。 第一，行政实体法律关系的不对等性，其中行政主体是权利主体，其职权行使具有不可抗拒的法律效力，作为义务主体的相对方必须服从，不可加以否认或抵制。 因此，办理暂住证是外来暂住人员的义务，公安局有权对不办理暂住证的外来暂住人员做出行政处罚并要求其补办。 第二，行政程序法律关系的 不对等性，其中相对方是权利主体，行政主体是义务主体，即在行使行政实体权力时，必须遵循法定程序。 正是程序上的非对等性与广州大学毕业论文（设计）用纸 第 15 页 共 24 页 实体上的非对等性的“倒置”，形成总体上相互牵制、相互抗衡、权 利 义务一致的作用。 而事实上，实践中的许多捆绑于暂住证的 上、 非 法定 程序的收费破坏了这一倒置的权 利 义务平衡。 此外，暂住证派生出的权 利 有限性，如暂住人员的就业、保险、教育、医疗等权利 缺失，都影响着他们配合办理暂住证的积极性与主动性。 利益相关者 间 的利益博弈 根据《广东省群众治安联防组织的规定》，群众治安联防 组织性质是群众性自治组织，是治安联防费的收费主体，收来的费用主要作为活动经费和经济报酬，并表明治安联防费不是行政事业性收费。 而《广州市物价局关于治安联防费纳入行政事业性收费管理问题的复函》 则 把治安联防费纳入到行政事业性收费中，明显与上述规定矛盾。 这种定性的矛盾和违法多收治安联 防费的事实，无 疑大大打击了暂住人员的信任感和缴费积极性。 其次，“收支两条线”管理 模式落实 不到位。 “两费一税”目的是确保出租屋管理日常经费的落实，征收 所得 税费先要全额上缴省和中央，支出的线则按照市10%，区 90%的比例分成，区分成部 分 85%以上返拨给街（镇），村。 这“一上一下”的时间差和过程中返拨数额层层隐蔽损耗，造成落实到基层的实际数额不足，而这一缺口则主要通过捆绑收费填补。 再次， 从“政府、出租屋主和租户三赢局面” 目标 ① 设置行为看，政府、出租屋主和外来暂住人员自觉或不自觉地进入管制均衡的博弈圈中。 管制过程中利益相关者的目标差异与异化博弈促使管制行为动态均衡化。 其中，出租屋主往往采取隐蔽性行为或欺骗行为，变相地提高出租价格或者逃避部分税收，谋取自身效用最大化。 第一，各利益相关者的原始目标及差异。 政府希望能解决好外来暂住人口的住 房问题、社会问题等；规范市场租赁行为，对暂住人员和出租屋主进行管制，创建健康的社会秩序，使资源配置达到帕累托最优。 出租屋主试图在承租人员那获取最高收益，因此尽可能变相地以更高的租赁价格出售服务，同时想方设法减 ① 摘自苏泽群在市出租屋管理领导小组工作会议上的讲话 .2020。 广州大学毕业论文（设计）用纸 第 16 页 共 24 页 少其“市场代价”。 暂住人员则希望以最低成本从出租屋主和政府那消费廉租房和社会保护、福利等。 第二，各利益相关者的异化博弈。 基于“经济人”特征的考虑，政府在管制中会将自利因素（如获得金钱， 荣誉， 更多的政治支持等）带入管制执行中，从而偏离了原始目标，因此三方会为各自利益和目标呈现三方博弈，出租屋主和暂住人 员都可以通过对政府施加影响使管制均衡发生动态变化。 第三，三方管制均衡形成机制： StiglerPeltzman 模型（简称 SP 模型） 该模型的三个前提条件：政府能够对财富进行再分配；受自身效用 ① 最大化的动机驱使，政府通过调节出租屋主和暂住人员间的价值转移来获得 最大效用 的管制均衡；出租屋主和 作为租户的暂住人员 会通过各种影响促使政府效用的行为使均衡点向自身倾斜。 M（ p,π）表示政府效用函数（其函数图像为图中 M 族等效用曲线）。 π（ p）表示出租屋主收益函数，纵轴表示出租屋主收益π，横轴表示租赁价格 p，服从π =π（ p）的政府效用函数 M（ p,π）按照以下原理达到最大值进而达到管制均衡。 从 M 族等效用曲线中任取 3 条 M M M3，分别表示三种政府效用下的所有价格和收益的组合。 政府效用函数 M（ p,π）随着 p的增大而减小（租户因为租赁价格 p上升而对立情绪上涨，对政府作出负面评价，支持就下降，政府效用减小），随着π增加而增加（出租屋主因为收益增加了，政府整体所收税费也就 ① 笔者认为影响政 府效用的要素包括金钱、地位、权力、政治支持、声誉、成就感、被管理者的服从等。 其中被管理者利益结构复杂，被管理者间的利益对峙很大程度影响着政府自身效用的获得。 广州大学毕业论文（设计）用纸 第 17 页 共 24 页 增多了，政府效用提高），因此图中政府效用向左上方提高，即有 M3＞ M2＞ M1。 收益π取决于租赁价格 p，当 p＜ Pm, π（ p）随着 p上升而上升；当 p＞ Pm，π（ p）随着 p上升而下降； Pc 点上，出租屋主收益π =0。 由此可见，租赁价格选在 Pc 和 Pm两个极值点上，政府效用没有达到最大化，不能到达一种均衡，除非出租屋主和租户中一方的利益可以被完全忽视，因此，政府效用最大点应是切点C，对应价格为 P。 以上模型揭示了三方管制均衡的形成机制，即政府为了自身效用最大化，要在出租屋主和租户间寻求平衡，所以均衡价格 P介于 Pc 和 Pm 之间。 于是出租屋主为了获取更多收益，就会利用各种手段使 P 尽可能偏向 Pm，因此，目前城中村出租屋行业中的惯例：水费收 3元 /吨，电费收 1 元 /度，明显高于市区的收费现象正是出租屋主“偏向 Pm”行为的有力诠释。 其次，为了将管制均衡过程中的代价最小化，出租屋主更倾赖通过隐蔽性行为影响导致管制错位，规避纳税，或故意不申报租赁备案，或隐瞒租住人员数量，少报出租屋面积和租金；甚至通过削弱租户的影响力，使管制均衡往利己方向变动，如与租户达成合作机制，谎称租户为亲戚而免交部分综合税，而租户则从业主那享受到一定优惠，少交点租费。 出租屋主为“少交”而“少收”的投机行为，防止了收益缩小化而再一次变相地将 P 偏向 Pm。 管理中的执行偏离 目前针对城中村出租屋管理而设置的机构、模式、手段、机制等都已成形，执行中的偏离却致使管理始终不到位，人力资源与设备资源得不到很好的整合。 首先，受上级机构的委托下，街出租屋管理服务中心或村出租屋管理服务站只有知情权、告知权，无执法权；委托机构往往一托了事而导致执法力度不强，而村镇干部在双重角色的利益偏向；条块沟通、协调不及时、一致等问题又阻碍了执行的统一。 其次，信息化管理滞后，使得信息管理系统研发时的预期效果与现实状态偏离，主要有以下三个原因：第 一是管理部门本身对科技系统的推广与应用，信息的评估与分析不重视，第二是工作人员“信息主导管理”意识不强，在出租屋和流动人员信息采集、整理、传递尤其是动态追踪采集整理中，未能及时、准广州大学毕业论文（设计）用纸 第 18 页 共 24 页 确、全面；第三，各职能部门网上传输，资源共享意识也较差。 “ 自我管理 ”的路径依赖缺失 路径依赖主要是指行为方式、制度、结构等要素的发展、创新对现存原本要素的安排存在一定程度上的依赖关系。 随着现存安排的延续，原有流程将减少不确定性，降低交易成本，从。