石油化工建设工程质量监督管理体制研究

石油化工建设工程质量监督管理体制研究内容摘要：

探讨【 i6】 ， 政府监督管理行为研究和经济性研究非常少有。 天津大学郭汉丁教授在《建 设工程质量政府监督管理研究》中对工程质量监督管理体制、机制、行为、阶段 监督管理和分部质量监督管理进行了全面系统地研究，形成了工程质量监督管理体系 的基本理论框架。 他在《政府部门与质量监督机构之间委托代理行为》中论述了建 设工程质量监督行业在政府委托执法过程中，政府部门与质量监督机构之间存在逆向 选择 、道德风险、 X无效率和寻租行为 .应用博弃论中的委托代理模型可以有效地揭 示他们之间的行为策略特征，保证质量执法监督的有效性，使监督机构实现其自身利 益最大化的同时， 必须 实现政府部门追求的建设工程质量利益最 大化 .这就需要政府部门在制定监督政策时，引入激励机制，通过调整监督机构收益的构成结构，调动监 督机构执法监督的积极性，实现建设工程质量有效监督的目的。 《我国建设工程质量 政府监督制度沿革》 [19】 回顾我国建设工程质量政府监督管理制度的发展，在短暂的十 五年期间，经 北京化工人学硕上学位论文 历了以《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》、 《建设工程质量管理办法》和《建设工程质量管理条例》等三个文件为标志的建立、 规范和深化改革的三个阶段，建设工程质量政府监督制度的发展，对于提高建设工程 质量，促进建筑行业健康的发展，起到了历史性的积极推动作用。 《论建设工程质量 政府监督的本质特征》 [2。 〗 在分析建设工程质量监督管理体系的基础上，论述了建设工 程质量政府监督的内在必然性，并从系统的观点、经济的观 点、社会的观点、法制的 观点、服务职能的观点和国际化的观点等六个方面阐明了建设工程质量政府监督的本 质特征。 《政府质量监督机构与建设主体行为博弈分析》 [21〗 提出了政府工程质量监督 机构实施建设工程质量监督管理的过程，实质上就是质量监督机构和各建设主体就建 设工程质量进行多阶段、多目标、多层次、多方位、多因素的博弈过程，它研究各类 建设主体群体行为策略，揭示群体质量行为特征，通过培育共同的价值观、营造良好 的信息传输体制和发挥行业职业道德约束作用，引导建设主体群体质量行为的健康发 展，以提高政府监督管理的有 效性。 《论建设工程质量政府监督制度改革》论述了 建设工程质量政府监督机构绩效评价体系，绩效评价的主要内容包括监督行为、监督 工作业绩、监督人员素质、监督团队精神、监督装备和外部评价六部分，以此形成三 个层次的绩效评价指标体系。 结合指标体系特征和绩效评价过程特点，选择递阶多层 灰色评价方法对监督机构绩效进行测评。 根据各个监督机构的绩效综合评价值来判断 监督机构的工作绩效，并据此对监督机构实施有效激励与约束政策，提高监督管理的 有效性。 《地基基础质量的政府监督管理》 【 23】 强调建设工程主体结构质量是建设工程 安 全使用的重要基础，政府对主体结构工程质量的监督管理主要是对主体工程质量形 成各阶段的投入要素、转化过程及产出结果进行监督管理。 孟宪海 〖 2426】 对国外建设管 理体制进行了研究，并与我国的质量监督管理模式进行比较，针对目前国内建筑工程 质量管理中存在的问题，提出了加强工程建设全过程质量监督控制的全新观念和相应 措施“贺昌元等 [2 力对如何建立适应市场经济体制下的政府工程质量监督管理体系进行 了阐述。 《论工程建设政府质量监督与社会质量监理的关系》简要论述了工程建设 质量社会监理与政府质量监督的关系，并进一步阐明了 如何处理好质量政府监督、社 会监理这两者的关系及其与业主和承包商的关系。 《转变工程质量监督机构工作机制 的研究》 [291提出我国借鉴发达国家和地区的管理经验，使政府认可的第三方强制监督 成为我国建设工程质量监督管理的主要形式。 转变工程质量监督机构的工作机制，首 先应明确工程质量监督机构的性质，使其摆脱行政隶属关系，成为独立的法人，其次； 应必须调整质量监督方向，突出工程质量监督机构的基本职能，使工程质量监督机构 从创优夺杯的桎梏中解脱出来；最后，明确质量监督重点，完善质量监督手段，强化 质量行为的监督。 《政 府质量监督体制改革》 [^】 在分析中国现行政府质量监督管理体 系多头管理、条块分割的基础上，提出监督任务委托按区域划分与项目招标相结合的 社会化、专业化、市场化构想，阐述了组织机构建设应统一管理、监督与管理职能分 开、委托执法、资质管理、考评管理、企业化、社会化与专业化、形式多样化的八项 原则，规划了质量监督管理业务科学委托过程与全面、全过程、全方位的有效监督管 理运行体系。 北京化工人学硕上学位论文 完善建设工程质量的政府监督体制，是解决我国政府质量监督工作存在问题的客 观需要。 通过研究分析发现，我国目前建设工程质量的政府监督仍然存 在以下几方面 的问题：一是政府工程质量监督着重对实物工程质量进行监督。 政府工程质量监督的 关键应是对涉及公众安全、公众利益的活动进行监管，它由国家机器强制保证实施； 而实物工程质量反映的仅仅是工程产品生产水平，它是由各种质量行为产生的后果所 决定的。 二是政府工程质量监督更多限于施工阶段。 施工阶段是工程实物质量形成的 关键阶段，但不是唯一的阶段。 三是监督力量、监督经费的不足，又有可能使部分工 程质量监督管理的改革工作流于形式。 四是质量监督的方法不科学，缺乏手段。 许多 政府监督人员还处于‚眼看、手摸、耳听‛的传 统监督方法阶段 ， 人 为影响因素较 多，许多质量监督机构现代化的检测手段还较缺乏，质量监督的手段与方法远远落后 于科学技术的发展和时代的要求，已严重地制约了工程质量监督工作的发展 f3l】。 全面质量管理与建设工程质量监督管理相结合 全面质量管理理论的形成和不断发展源于人们对产品质量更高目标的追求，其存 在的最主要使命就是指导 人 们如何去实现更高质量的目标，从不同角度来讲，全面质 量管理是理念、是方法、是途径、是工具。 在各行各业进行全面质量管理的实践中， 人 们运用全面质 量管理理论都取得了很好的成果。 建设工程质量监督管理以工程质量 为中心开展监督管理活动，但传统的工程质量监督侧重于对工程施工质量，包括工程 实物质量和工程技术质量进行事后的检查。 在检查过程中，按分项、分部和单位工程 等几个阶段，釆取‚你施工我监督，不达标不过关‛的办法来监督工程质量，并对质 量等级进行认证。 对发现的质量问题，釆取的措施主要是返工重做，或加固处理。 采 用这种方式监督 .虽然在一定程度上保证了工程质量 ， 但实际上一旦出现质量问题， 往往会留下永久性的质量缺陷，并造成损失和浪费。 全面质量管理中的工程质 量概念是广义的质量概念，它包括工作质量、员工素质 和工程质量三部分，也就是质量监督中所说的行为质量和工程实体质量。 工作质量即 质量行为的规范性，是工程质量的保证和基础，它反映了参建责任主体各方面的工作 对工程质量的保证程度，工程质量是工作质量的综合反映。 因此，要监督好工程质量， 首要的要监督好工作质量，而工作质量贯穿于工程实体形成的全过程。 另外，坚持‚以 预防为主、事先控制、过程控制‛的原则，不仅检查事后的结果，而且重视监督事前 的足以影响工程质量的各种因素；不仅监督工程实体，还对工程的设计管理、施工管 理 、施工技术等的工作质量和企业的员工素质及其对用户的服务质量等方面进行监 督；不仅监督工程的关键部位，而且对工程施工、生产、管理等方面进行全过程、全 方位的监督。 “所以，不难看出全面质量管理与工程质量监督在理念、方法和途径等许 多方面是相同的、一致的，为了适应当今工程质量监督职能的转变和工程建设发展对 质量监督的需求，我们将在工程质量监督管理实践中探索运用全面质量管理的理念与 方法 132】。 北京化工人学硕上学位论文 运用全面质量管理开展质量监督管理可采取的工作步骤和方法，概括起来就是一 个过程、四个阶段、八个步骤和七种数理统计方法， 如图 所示。 一个过程是指各 参建责任主体对工程建设全过程的质量管理。 四个阶段，即：①计划阶段 (P)。 ②实施 阶段 (D):③检查阶段 (C)。 ④处理阶段 (A),四个阶段按 PDCA 进行循环。 八个步骤， 即：①分析现状，找出质量问题；②分析质量问题的因果关系；③找出质量问题的主 要影响因素；④制定处理措施；⑤执行处理措施；⑥调查工作效果；⑦总结经验，制 定标准；⑥将遗留问题转入下一个 PDCA 循环。 七种统计工具，即：①直方图；②排 列图；③因果分析图；④控制图；⑤调查分析法；⑥相关图；⑦分层法。 在工程质量 监督中 落实全面质量管理的理念应重视做好以下四个方面的工作：①设定质量管理目 标：各参建责任主体事先应确定一个总的质量管理目标，然后将总目标层层分解，逐 步分解到各层次，分解到人。 管理目标的设定，既要符合国家有关标准和规范的要求， 又要切合各单位工作的实际情况，要便于实施；②开展‘‘三全管理‛：即各参建责任 主体的所有部门、全体职工，对工程质量形成的全过程都要参加和进行管理；③运用 多种管理手段：必须熟练运用以概率论为基础的数理统计方法，还要综合使用项目管 理技术、专业技术和质量检验检测等方法；④建立和保证各责任主 体质保体系的有效 运转：这是落实全面质量管理理念，实现工程质量全面监督管理的关键，建设单位、 监理单位、勘察设计单位、总承包和施工单位的质保体系是否健全、是否真正发挥作 用，会直接影响到工程建设质量。 因此，工程质量监督的一项重要任务就是监督检查 各参建责任主体质保体系的建立及其运转情况。 图 21 全面质量管理 PDCA 循环 PDCA cycle of total quality management 同时，为适应上述质量监督管理工作的需要，工程质量监督机构还要运用全面质 量管理的理念，进一步改革和完善工程质量监督管理的体制及监管措施 [331。 具体地说， 第一、理顺监督管理体系，即对监督执行机构进行改革和完善；第二、扩大监督范围， 监督执行机构不仅仅只对某一部门或者施工单位的质量进行监督，而应该实施‚全方 位‛ 文献评述 12 的监督，即对所有参建责任主体 都要进行监督；第三、延伸建设全过程的监督， 根据全面质量管理理论的内涵，监督机构要对工程建设的全过程进行监督，即要覆盖 项目从可研到工程梭工验收及后评估的整个工程建设过程；第四、改革和完善工程质 量监督管理方法和措施，确保实现工程质量‚全方位‛和‚全过程‛的监督。 第三章我国现行的工程质量监督管理现状 建设工程质量监督管理模式的发展历程 随着计划经济体制向市场经济体制的转变以及市场经济体制的逐步完善，我国建 设工程质量监督管理模式发生了较大变化。 其发展历程主要划分为四个阶段，如图 所示： 监理制度的形成 单一的施工单位内部检查制度 . r 【建设单位质量验收检查制度的形成 ] r L 政府工程质量 ：监督制度的環疼 ,rf 第三章我国现行的 .T 程质 fl 监督管埋现状 图 31 我国建设工程质量监督管理模式发展历程 FigJ1 China39。 s construction engineering quality supervision management model development 单一的施工单位内部质量检查制度 从建国初期到 50 年代末，我国建设工程质量监督管理主要实行的是单一的施工 单位内部质量检查制度。 新中国成立后，由于我国高度集权的计划经济体制，以及社 会主义公有制在国民经济体系的主导地位，因此，建立完整的国民经济体系、不断改 善人民物质文化生活、工程建设 各参与者的根本利益一致成为工程建设的主要目的。 长期以来，建设领域的建筑生产被认为是原料加工活动，单纯消费国家投资和建筑材 料，否定其物质生产活动的本质以及商品交易的属性，因此工程建设管理格局自然经 济色彩浓厚。 另外，政府行政各部门按条块层层拨付建设投资，并给建筑工程局下达 施工任务，按计划和行政区域向所属的建筑企业直接下达任务，主要建筑材料的供应 采取随钱走的方式，由建设单位（实际上是政府）向工程项目按需调拨。 13北京化工大学硕上学位论文 14 建设单位质量验收检查制度的形成 单一的施工单位内部质量检查制度下，工程施工和质量检查工作由同一施工企业 来付诸实施。 当工期与质量之间产生矛盾时，往往以牺牲质量来达到工程形象进度为 目的，从而使工程质量检查工作难以有效开展。 19581962 年期间，经国家建工部向 中央建议决定，工程项目的质量监督检查工作，由施工单位自己建立独立的质 量检查 管理机构，建设单位负责质量监督检查以隐蔽工程验收为主的形式，来进行现场工程 质量的确认，从而实现建设单位和施工企业相互制约、联手控制的局面。 使我国工程 质量监督管理从单一的施工单位内部质量检查制度进入第二方建设单位质量检查验 收制度时期。 19611965 年，在国民经济调整阶段，建工部进一步加强了对工程质量 监督管理工作的领导， 1963年制定颁发的《建筑安装工程技术监督工作条例》，要求 建筑安装企业必须建立独立的技术监督机构，加强对施工全过程的技术监督。 实行每 一工序实行自检、互检、交接检验制度，从 施工源头上消灭不合格工程。 国家《建筑 工程质量检验评定标准》的编订，使每个工种的检测项目、检测工具、检测方法和评 定标准做到了 ‚四个统 一”，全国各地的质量评定结果具有了可比性，建设。