关于国有土地出让金收支管理的思考

关于国有土地出让金收支管理的思考内容摘要：

体包括：以招、拍、挂和协议方式出让国有土地使用权确定的总成交价款；转让划拨土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用房按规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应补缴的土地价款等到的收入。 由于种类繁多 、情况复杂、信息变化难以掌握等因素，加大了征管难度，加之具体法律政策的缺位使征收管理更陷于被动。 国有土地使用权出让期限一般在四十年以上，而出让成交后的土地收入虽实行分期到位的办法，但一般按合同缴款期限出仅为一至二年。 这就意味着所收取的国有土地使用权出让总价款，实际是出让期限内各期收入的总和。 从这个意义上说，土地出让金收入是一种递延收入；同理，其净收益也应是递延收益。 土地开发周期长，导致成本周期长；成本开支的范围、标准均 无明确的具体规定，导致开发成本的不确定性大；物价指数的上涨，引起各类补偿标准不断提高，开发成本将会逐年提高；地块内基础建设，受设计深度的制约，投资概算准确程度低。 因此，其成本的不稳定性是一个显著特点。 总之，土地价格难于预测，土地开发周期长，成本变数大，资金周转期长是土地出让金收支的基本特点。 三、国有土地出让金收支管理中的矛盾和问题 国有土地出让金收支管理必须建立在按客观规律进行国有土地使用权出让的基础之上，才能做到开发有序，出让有方，核算有据，分配有道。 但从近年来的情况看，在国有 土地出让金收支管理中存在着很多体制和机制矛盾，成因很多，有的是地方政府不按规律办事造成的，有的是制订的政策本身不切实际产生的。 年度供地计划应在国家宏观政策的指导下，根据上级下达的征地控制指标，结合本市经济发展规划、城市发展规划和土地利用总体规划下编制，确定供地规模、不同用途的供地结构和城镇供地布局等。 这样，为编制国有土地使用权出让收入预算才有相对准确的依据。 但实践中，往往把土地作为一个筹资平台和城市建设的工具，具体表现为：一是地方政府不重视年度供地计划的编制，计划编制粗糙，流于 形式；二是计划编制以后，变更频繁，严肃性不够，执行性随意；三是由于存量土地的存在，年度实际供地规模要大大超过年度计划。 国有土地使用权的出让，应该在土地开发完成后，方可进入公开出让程序。 但实际操作中，往往在土地征用或收储刚完成，拆迁等工作尚未开始时即进行公开出让，边拆迁、边开发、边交地、边收取出让金。 这种无序开发既可能因拆迁不顺利等原因不能如期对开发商交付土地，造成出让金收入无法如期收回，也容易因征地、收储土地、拆迁、基础设施配套建 设分散在各行政级别相同而又独立运行的不同主体，各主体之间信息不通而导致土地储备中心归集土地出让成本混乱，核算成本不实，由此影响了财政据实分配土地出让金，形成财政风险。 由于县（市）乡财政目前普遍比较困难，城镇化建设主要靠出让土地来解决资金来源，很多乡镇的人员开支、机构运转经费都要靠出让土地来解决。 因此，土地出让金到账后，除补偿成本支出外，大多被迅速分配，甚至没有充实被征地农民的土地换保障的基金。 这意味着，不但提前消费了以后几十年的递延收益，而且又转嫁了保证被征地农民和被拆迁居民以 后几十年基本生活不下降所需要的资金。 按照现行财政兜底的政策要求，这种隐性风险将由以后年度的财政来承担。 随着老龄化社会的到来，财政的支付压力将越来越重，财政风险也越来越大。 按照国务院文件规定，国有土地使用权出让收入有六类，而目前收取的仅是公开出让地块的收入，其他五类基本上没有征收，即使在公开出让地块的收入征收中，也存在着应收未收现象。 国有资源性收入的流失现象非常严重。 究其原因，主要有： 一是法律、法规缺失。 对改变土地用途和容积率，以划拨土地进行经营性建设、转让经济适用房等 应补缴的国有土地出让金收入国家没有具体的规定，更没有实施细则。 因此，执行缺乏法律支撑。 二是执法部门职责不清。 按照国家政策，财政部门是征收管理部门，应负责国有土地使用权出让的政策制订、监督执行和收支管理；国土部门是具体征收部门，应执行财政部门制订的征管政策，负责按法律法规和出让合同及时足额征收到位。 但实际中，仍存在着国土部门集土地出让政策制订、地价评估、出让交易、权证管理、收入征收于一身，甚至连支出也一并管理的现象。 在此情况下，国土部门的工作重点往往侧重于政策制订和支出分配，反而将征收工作视为份外之事。 因此，必然导致征管的弱化。 三是对开发商监管不力，造成国有土地收益未能应收尽收。 一是在实际供地时，由于政府违约，拆迁不到位或由于基础设施配套不到位等原因不能如期交地，开发商理直气壮不缴土地出让金。 二是开发商故意不按土地出让合同按时、足额支付土地出让金，恶意拖欠，而国土部门未严格催征。 三是对于地块受让方中途改变容积率、变更用途等情况，规划部门对开发商应补缴的出让金监管执行力度不够，也导致了国有土地收入的流。