公共投资建设项目决策中的公众参与问题研究——基于公共选择理论

公共投资建设项目决策中的公众参与问题研究——基于公共选择理论内容摘要：

污腐败等现象 [1]。 与普通的建设项目相比， 政府公共投资建设项目不仅投资规模巨大，而且影响广泛，稍有不慎，除了在 经 济上造成不可估量的损失外，更会给社会公众造成不良影响，使其产生抵触情绪， 对我国经济的复苏与发展起到反作用。 我国目前的公共投资建设项目中投资失败 的例子屡见不鲜，例如綦江虹桥垮塌事故是近年来我国建筑工程中发生的最严重 1 重庆大学硕士学位论文 1 引 言 的安全事故之一，该事故造成 40 名无辜的生命葬于綦河， 14 名受伤者躺进医院， 国家蒙受直接经济损失 630 多万元，这一血的教训是深刻的，虹桥的垮塌不仅仅 有工程质量、建设管理方面的原因， 归根结底更是领导干部的行政决策缺乏法治 化和民主化的问题。 据 2020 年国家审计署报告，因违反决策程序，决策失误造成 损失或潜在损失 亿元、国有资产流失 亿元。 针对我国公共投资建设项目决策中出现的各种问题，学术界也是对其进行了 深入的探讨，从各方面剖析问题产生的原因，其中很重要的一个原因是公共投资 建设项目决策过程中缺乏有效的监管，而公众参与在整个公共投资建设项目决策 中会起到一种释放压力和监督纠偏的作用，因此对公共投资建设项目决策中的公 众参与问题的研究，将会改善我国公共投资建 设项目的决策机制，正确发挥投资 对经济发展的带动作用。 公共选择理论产生于 20 世纪 40 年代，它是由詹姆斯 M布坎南等人创立的 一种新公共经济理论。 公共选择理论的出现，为我们研究公共投资建设项目决策 中的公众参与问题提供了一个崭新的研究视角，虽然它产生于西方发达的资本主 义国家，但通过结合我国的具体国情，也可以借鉴其相关的理论成果，对研究目 前我国公共投资建设项目的决策中的公众参与机制有一定的启示作用。 国内外研究现状 国外研究现状 国外对公众参与公共决策制度建设的研究经历了 两百多年漫长的发展演变过 程，早期的公众参与主要体现在环境影响评价领域，并且在美国、加拿大等这些 发达国家率先将公民的环境权写入相关法律之中，使得公众参与环境保护的义务 和环境影响评价的权力逐步得到国际社会的广泛认可。 公众参与具有相当丰富的内涵，广义上的公众参与涉及政治过程、立法过程 以及行政过程等社会生活的各个方面，但具体到公共投资建设项目，主要还是体 现在环境影响评价以及城市规划的相关方面，国外在这些领域中的公众参与研究 已经是比较成熟。 在环境影响评价领域，美国最早在 1969 年便将公众参与写入了 《国家环境政 策法案》这部法律之中，并设置了环境质量委员会，此外，它还首次推出了环境 影响评价制度。 在 1970 年其制定的《清洁空气法》中，又首次在环境保护法律中 建立了环境公益诉讼制度。 在英国，公众参与环境决策权具体包括：第一，环境 知情权；第二，参与环境事务决策权；第三，环境诉讼参与权。 英国分别在 1992 年和 1999 年颁布了《环境信息条例》和《信息自由法案》，使得公众获取环境信 息的渠道更加广泛。 在 1985 年的《地方政府法》和 1990 年的《城镇和乡村规划 2 重庆大学硕士 学位论文 1 引 言 法》中又规定了公众有咨询和参与的法定权利，同时还规定了某些大的被认为有 可能对环境造成影响的项目必须有公众参与，这是决策制定过程中不可缺少的一 个步骤。 在日本， 1993 年颁布的《环境基本法》首次对公众参与作出规定，另外 在《大气污染防治法》和《水污染防治法》中也作了有关公众参与的规定。 在城市规划方面，美国已经有了非常发达的公众参与机制，从规划目标的确 定到规划方案的选择，再到规划的实施，公众参与程序遍布规划的各个阶段。 经 过 30 多年的发展， 美国的公众参与已建立比较完善的组织机构和方式，并通过法 律的形式确定下来，公众参与的层次也由象征性参与向代表性参与转变。 有一点 需要指出的是，美国公众参与的渠道主要是一些社区组织，这些组织有的是社区 自发组织的，有的是受政府的资助，此外，这些组织有权通过投票、游行等方式 干预城市规划的各种活动。 在法国，公众参与城市规划是随着城市规划的权力下 放而逐步得到重视的，如今，地方当局在进行城市规划和建设以前，必须征求市 民的意见，公众可自发组织成立协会或派代表参与和监督城市规划工作，如果遇 到异议，可向行政法官上诉。 德国《建设法典》对公众参与城市规划分为两大部 分：初始参与和正式参与。 初始参与只规定了政府应当采取的基本原则，包括： 参与时机、参与保障和参与形式等；正式参与需要处理的问题主要是规划草案的 公示，以及公众对于规划草案的反馈意见 [2]。 综上所述，在各国城市规划过程中， 公众已经不再是受政府操控的、被动接受规划方案的客体，他们通过适当的途径 表达自己的意见和利益需求，而各国的制度实践在很大程度上回应了公众的这种 需求。 国内研究现状 国内学者对公众参与问题的研究始于上世纪 80 年代，虽然起步较晚 ，但是， 公众参与作为实现公共利益的有效手段，也日益受到政府相关部门的重视。 公众 参与在我国目前常见于立法领域、行政决策和政府管理领域，以及基层治理（如 农村村民的自治管理和社区治理）等方面 [3]，目前也是取得了一定的经验： 青长庚在《大型水电项目的公众参与》一文中通过大量引用公众对怒江水电 开发的意见，认为公众参与的前提是了解整个项目的情况，而且并不是参与的人 越多越好，应该由利益相关的公众进行参与，参与者要多换位思考，增加相互了 解 [4]；王玉川与邹向阳在《重大建设项目决策失当频发的原因与对策》一文中分 析了导致近年我国重大建设项目决策失误频发的主要原因是公众参与的缺失，更 深层次的原因则是政府的发展角色与服务角色不协调，最后提出了相应对策 [5]； 李晶在《论公众参与公共决策的制约因素及对策设计》一文中分析了当前公众参 与公共决策的现状，指出了公众参与公共决策的制约因素，包括决策体制、政治 文化、参与成本、参与渠道以及决策信息等因素，最后设计了扩大公众参与公共 3 重庆大学硕士学位论文 1 引 言 决策的对策 [6]；问泽霞在其《公众参与建设项目环境影响评 价实证分析》一文中 通过对实践中公众参与环评的介绍，剖析其存在的主要问题，并对目前公众参与 的有效性进行了实证分析，说明我国有必要增强实践中公众参与环评的有效性 [7]； 王冉在《关于构建理性的利益表达机制的思考 ——从公众参与行政角度分析》一 文中首先分析了利益表达机制的现状，然后阐明公众参与行政的概念与性质，最 后论述了公众参与行政是完善利益表达机制的主要途径 [8]；刘洪波在《公众参与 水利工程的参与机制研究》一文中分析了公众参与水利工程存在的问题和根本原 因，从宏观和微观 3 个方面提出完善公众参与水利工 程的参与机制的具体对策 [9]； 黄海艳和李振跃在《公众参与基础设施项目的影响因素分析》一文中阐述了现实 中影响公众参与实现和程度的各种因素，包括个体因素和周围环境因素 [10]。 从目前国内外研究现状可以看出，公众参与在环境影响评价、城市规划、城 市建设管理等诸方面的应用已经有一定的研究基础和积累，但在公共投资建设项 目决策中的公众参与机制的研究相对较为缺乏，尤其是应用公共选择理论对我国 公共投资建设项目决策中的公众参与进行问题的探讨，即是一种新颖的研究思路， 又具有十分重要的研究意义。 研究目的 与意义 公共投资建设项目大多涉及到社会公众各个方面的生活，关系到社会公众的 切身利益，因此一直以来它都是政府和社会舆论关注的焦点。 公共投资建设项目 由于其公共性的特点，使得我们在评价某一公共投资建设项目的时候不仅仅是关 注它的经济效益，更应该同时注重它所带来的社会效益。 作为分析非市场的集体 决策过程的公共选择理论弥补了传统纯经济的评价方法，它重视行政决策中的个 人利益，对公众参与的若干问题进行了深入探究。 本文就以公共选择理论作为一 种分析框架，将公共投资建设项目决策的主体即政府部门的理性作为取向进行观 察， 通过对政府相关部门的理性分析，在借鉴国外有益经验、立足我国国情的基 础上，试图找出隐藏在当前我国公共投资建设项目决策中的公众参与问题背后的 隐患和本质及其成因，然后对症下药，以期提出加强和改善公共投资建设项目决 策中公众有序、有效参与的思路和对策。 公共投资建设项目的决策是整个项目全生命周期管理中最关键的一环，它决 定着项目进行的方向，决策出现失误将导致整个项目的失败，由于公共投资建设 项目的唯一性，一旦建成将是不可逆的，由此导致的项目失败结果是无法弥补的， 因此急需改革和完善公共投资建设项目的决策过程。 在 解决这个问题的过程中， 很重要的一点，就是有关公众参与机制的研究。 公众参与是实现决策民主化、科 学化的必经之路，是世界贸易组织关于行政公开、信息公开的普遍要求。 在一定 4 重庆大学硕士学位论文 1 引 言 意义上，公众参与的程度和成效反映了一个城市社会经济和文明开放的水平，也 是调动广大人民群众当家作主的主人翁意识从而实现依法治国的时代要求。 基于 公共投资建设项目对于社会和经济发展的重要性，以及公众参与对于公共投资建 设项目决策和管理的重要性，研究公共投资 建设项目决策中的公众参与具有其现 实意义。 本论文通过公共选择理论来分析我国公共投资建设项目决策中公众参与 的问题，力图改善传统的公众被动无序参与公共投资建设项目决策的局面，开阔 研究视野，为研究公共投资建设项目决策中的公众参与问题提供了新视角和新思 路。 本文的研究内容、研究方法、研究技术路线 本文的研究内容 本论文的研究内容是国家社会科学基金项目 “公共投资建设项目决策中的公 共参与机制研究 ”（项目批准号： 09BZZ029）的重要组成部分，具体而言，本文的 研究工作包括以下六章的内容 ： 第一章，引论。 本章拟简要阐述论文的选题背景，分析国内外有关公共投资 建设项目决策过程中公众参与问题的研究现状，在此基础上提出本文的研究内容、 研究方法及意义 第二章，公共投资建设项目决策公众参与概述。 本章拟对本文所研究的相关 核心概念进行界定，阐述我国公共投资建设项目决策中公众参与的发展与现状。 第三章，公共选择理论概述。 本章拟阐述公共选择理论的概念及起源，然后 对其中的相关理论进行分析，最后对公共选择理论的中国适用性进行讨论和评价。 第四章，公共选择理论视角下的案例分析。 本章拟选取广州番禺区垃圾焚烧 发电厂项目的案例，然后运用公共选择相关理论对该事件进行分析，阐述公众无 法有效参与的原因。 第五章，解决公共投资建设项目决策中公众参与问题的思路。 本章拟从法的 角度、政府角度和公众的角度进行阐述，以便解决目前我国公共投资建设项目决 策中所遇到的公众参与问题。 第六章，结论。 本章拟总结全文内容，得出主要结论，并提出有待进一步研 究解决的问题。 本文的研究方法及路线 在本文的研究中，为形成基本研究框架，主要运用以下几种研究方法： 1) 比较研究法 本文拟通过对比国内外公共投资建设项目决策管理中的公众 参与相关 做法，借鉴国外有益经验，揭示国内存在的问题，提出相应的改善思路。 5 重庆大学硕士学位论文 1 引 言 2) 访谈调查法 针对学者和专家设计访谈提纲，以座谈的方式进行资料搜集，并对所搜 集的信息进行汇总统计分析，得出我国公共投资建设项目决策中的公众参与 现状，进而对现状进行分析提出问题所在以及改善思路。 3) 案例研究法 本文拟以广州市番禺区的垃圾焚烧发电厂项目为例，运用公共选择的相 关理论进行分析，从而得出公共投资建设项目决策中公众无法有效参与 的原 因。 研究路线图如下： 文献研究 目标设定 选题背景 提高公众参与决策的积极性 降低决策失误率 发挥投资对经济的带动作用 理 论 基 础 公共选择理论 利 益 集 团 寻 租 理 论 委 托 代 理 政 府 失 灵 研 究 理 论 理 论 理 论 方 法 案例分析 公众无法有效参与的原因 可借鉴政策和措施 解决公众参与问题的路径 图 本文的研究路线图 The framework of this stud。