年上海市土地利用总体规划研究报告区域规划(编辑修改稿)

年上海市土地利用总体规划研究报告区域规划(编辑修改稿)内容摘要：

6平方公里（ ）。 （五）交通用地需求预测 交通是城市发展的主导因素。 1996年全市交通用地 （ ），占全市土地总面积的 ％。 改善交通状况是上海未来14年城市建设的重点。 从发挥国际大都市集聚和辐射功能的要求出发，进行连接长江三角洲和沿江城市的枢纽型重大项目建设，建设具有国际水平的深水港、航空港；从总体上形成黄浦江港区 及崇明港区；扩建虹桥机场和抓紧建设浦东国际机场。 规划建设京沪高速铁路、浦东铁路、沪杭客运专线、沪通铁路、乍嘉湖铁路。 市域道路要建设由快速干道、高架、轨道交通和越江工程组成的城市立体交通；建成“三环十射”的道路系统。 预测至 2020年达到 （ ），比 1996年增加 100平方公里（ 15万亩）。 （六）水面（域） 上海是淡水资源并不富裕的城市。 上海目前水面（域）面积 平方公里（ ），占全市土地面积的 ％。 未来 14年，随着经济发展的需要，非农建设用地的扩 大，将占用一部分水面和鱼塘等水域面积，但为了满足泄洪排水和水运的需要，总的规划原则是严格控制水域面积减少量。 一是保证水运的需要，充分保护和合理利用部分现有水网，保留和改造现有的走马塘、沙泾港、杨树浦港、漕河泾、川杨河等城市河流；二是结合排洪和水利建设拓宽改造一部分郊区河流，如大治河、太浦河、金汇港、蕴藻浜等郊区河流。 结合城市规模的扩大和经济发展的需要，不断完善和改造全市的河流网络，提高上海地区淡水资源的蓄积量，提高河流的社会和经济价值。 据此至 2020年全市水域面积基本稳定在 （ 亩），比 1996年增加 （ 2万亩）。 四、土地利用的战略思路 从土地利用现状和需求预测分析，上海土地资源的利用程度已经很高，随着大规模经济建设的展开，土地供求矛盾愈加尖锐。 适应未来 14年上海社会经济发展对土地的需求，土地利用应走立足存量挖潜的新路。 具体途径有三：一是在土地资源深度开发上挖掘潜力，提高土地质量和土地的产出效益；二是在调整土地利用空间布局上挖掘潜力，充分利用存量土地的再开发；三是在土地资源广度开发上挖掘潜力，加大滩涂资源开发利用的力度。 为此，规划实施按“控制增量，盘活存量，提 高质量，集约利用”的土地利用基本方针，并在土地管理工作中采取六大战略。 （一）利用级差效益，盘活存量土地 根据上海建设“一个龙头，三个中心”的总体发展目标和城市功能的转换，中心城区的土地必须结合产业结构调整和市区工业疏解、扩散 的指向，挖潜调整，优化配置，充分利用城市土地的级差效益，盘活存量土地，腾出“黄金宝地”发展以金融、贸易为主体的第三产业和高新技术产业，改善城市环境质量，提高土地使用效益。 一是深化土地使用制度的改革，商业、金融、娱乐、商品房屋、服务业、旅游等六类用地全部纳入土地有偿使用的轨道。 二是加快完 成市区 365万平方米危棚简屋的改造。 三是搞好中心城区 320万平方米工业、商业、仓储用地盘活存量的试点，取得经验后稳步推开。 重点做好中心城区 用地的置换。 近期完成中央商务区 3～ 5平方公里内的工业用地的置换；2000年前基本完成 14平方公里核心商业区工业用地的置换和内环线 平方公里内污染较大的部分工业企业的迁建和调整，同时基本完成 30平方公里繁华商业区内分散的工业点的迁建调整；在 2020年之前继续调整内环线 ，完成内环线两侧 70余块工业街坊的改造。 至 2020年，中心城区内保留和发展三分之一无污染的城市型工业及高新技术产业，三分之一的工厂就地改为第三产业用地，三分之一的工厂通过置换向近郊或远郊的工业集中点转移。 这样，中心城区将可盘活 25～ 30平方公里左右的土地，重点用于开发城市休闲绿地、市政公用设施用地以及商业、居住用地，使人均居住面积、商业、工业、绿化、交通用地及人口密度逐步达到合理的比例结构。 （二）搞好“三个集中”，实行集约利用 上海在向现代化国际经济中心城市迈进中，郊区是发展辐射的黄金地带。 到 2020年，随着上海支柱产业的确立，内环线以内大工业的转 移，城市人口的疏解，国际航空港，国际枢纽港等重大基础设施的建设，都需要在郊区占用大量的土地。 但郊区土地容量有限，必须合理利用，调整平衡。 途径是搞好“三个集中”，实行集约利用。 农民居住向集镇集中。 改变郊县农民居住分散状况，是节地挖潜的主要措施之一。 1994年农村居民为 382万人，居民点占地面积（ ），人均占地 ，超过上海市1992年确定的县、乡级土地利用总体规划人均用地标 准（ 110平方米 /人）。 “九五”至 2020年，要从搞好城镇村建设布局，提 高城市化水平的要求入手，按照统一规划、分步实施的原则，逐步把目前分散的约 5万个自然村集中归并。 至 2020年，规划 200万农民进集镇或中心村，按人均用地 110平方米标准计算，可挖潜土地 153平方公里（ 亩）。 工业向工业园区集中。 按照郊区“二、三、一”的产业发展方针，郊区工业已成为上海经济发展新的重要增长点。 据上海社会经济发展规划，到 2000年，郊区工业总产值要达到 6000亿元，占全市工业总产值的 50％。 如按 1994年郊区工业用地产出率每平方米 679元计算，需要工业用地 883平方公里（ ），是现有郊区工业用地的。 如按1992年县乡土地利用总体规划确定的人均工业用地指标 50平方米 /人，规 划至 2000年，郊区工业总用地为 344平方公里（ ）。 上述两种测算结果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，势必加大郊县土地供求矛盾。 出路在于调整布局，提高土地产出率，走工业向工业园区集中的道路。 从根本上解决目前郊区工业布局分散、土地利用缺乏集聚规模的问题。 一是通过供地总量和供地方式的调控，中心城三分之一的工业用地转移至市级工业区，同时将现有分散的乡镇村工业企业逐步向已规划的县乡工 业集中点集中。 二是引入土地产出率指标，确定郊县工业用地规模。 至 2000年，如果提高郊区工业用地产出率达到 1994年全市平均每平方米 2073元的水平，则郊区工业用地规模为 289平方公里（ ）。 如把郊区工业用地产出率提高到国家级开发区工业土地产出率的一半，即每平方米土地产出率 2500 元计算（据有关资料， 1994年国家级开发区工业用地的土地产出率已达每平方米 5000元左右），则郊区工业用地规模为 240平方公里（ ）。 总之，郊县工业实施向工业园区集中的战略转移，与上一轮 1992年县乡土 地利用总体规划确定的用地标准和规模相比，可节约 55～ 80平方公里土地。 农田向规模经营集中。 高起点、高标准地建设现代化都市型农业，土地利用上除稳定必保的耕地面积外，还必须向规模化、集约化经营转化。 目前上海农业的土地利用与现代农业的发展有两点明显不相适应：一是农民的兼业化与农业的产业化不相适应。 随着乡镇企业逐渐成为农村经济的支柱和农业产值占农村社会总产值的份额逐年减少，郊区农村劳动力的七成已不再以农为主。 “家家务工、户户种田”的兼业化格局，不符合农业作为一门独立产业要求提高专业化、社会化程度的需要；二是超 小规模的家庭联产承包责任制与生产力的进一步发展不相适应。 土地经营规模细小，地块平均分割，作物茬口混乱，使上海农业不同程度滞留于传统农业阶段。 近几年上海郊区的农业适度规模经营已有一定发展，至今已有大户承包、联户承包、合作农场、服务队经营等规模经营单位 6763个，规模经营粮田 40多万亩，占郊区粮田面积的 10％左右，占商品粮田面积的 35％左右。 实践证明，凡实施适度规模经营的粮田，土地产出率和劳动生产率都大幅度增长，经济效益和市场竞争能力都显著提高。 如嘉定区 1995年适度规模经营的单位稻麦两熟亩产 ，比 全区平均水平高 7％；适度经营每劳生产的粮食，比承包散户每劳生产的粮食高出 32倍之多。 507户粮食承包大户，平均每户承包面积 亩，每亩净收入 666元，每户全年农业净收入 17069元，比 1994年增加7176元，收入水平大大高于一般务工人员水平。 “九五”期间，要在坚持完善家庭联产承包责任制的基础上，按照土地集体所有制不变和土地 所有权与土地使用权两权分离的原则，建立集体土地农业经营权有偿使用的制度，全面完成商品粮田向适度规模经营转移，在有条件的村进行农、工分流，口粮田、责任田统一由合作农场经营。 通过使农田向农场和种田大户集中，推进粮食、蔬菜和其它经济作物的规模经营，推进养殖业的规模经营，提高土地产出率，提高郊区农业产业化、市场化的程度。 （三）稳定耕地面积，实施基本农田保护 重视农业、重视粮食生产、重视耕地保护， 是事关现代化建设全局的重大战略问题。 上海在为浦东开发开放和上海的社会经济建设提供用地保障的同时，确保农业作为一个重要产业、作为国民经济的基础产业在特大城市中的地位不变，最重要的条件也是稳定耕地面积的保有量。 为此，规划围绕耕地总量动态平衡，实施基本农田保护战略。 按照市委、市府关于发展都市型农业，搞好“米袋子”、“菜篮子”工程的要求和确保主要农副产品稳定增长，保持粮食年总产 200万吨的生产能力，保持蔬菜和其它副食品适度自给的目标，确定基本农田保护面积 412万亩，保护率 %。 规划期内，将主要通过开发、整理 和复垦三途径，增加有效耕地面积。 规划实施过程中为适应经济发展需要预留的非农建设用地，也要加以保护，在未批准征用之前，不能闲置抛荒，并实行占用耕地和开发复垦挂钩的办法。 这些划定的基本农田保护面积，通过县（区）、乡（镇）两级土地利用总体规划逐级落实到村到户，做到定量定位、竖牌立桩、责任到人，并运用法律的、行政的、经济的手段，实行严格的动态控制。 （四）控制城市规模，合理配置城镇用地 1996年，上海城镇及工矿用地 ，城镇常住人口 1054万，人均用地 100平方米。 其中：市辖 14区城镇及工矿用地 736平方公里，常住人口 904万，人均用地 81平方米。 郊县城镇及工矿用地 321平方公里，常住人口 150万，人均用地 214平方米。 根据上海跨世纪的奋斗目标，到 2020年，城市建设要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。 据此要求，土地利用规划按照控制中心城规模，合理发展城镇和重点镇，积极发展小城镇和加强中心村建设的方针，安排城镇和中心村发展用地，用地规模进行严格控制。 采取总量控制、调控存量以及地域和功能相结合，突出重点的供地配置方案。 到 2020年，全市城镇及工矿用地 （ 亩） ，总外延扩张 269平方公里（ ）。 将分中心城区、浦东新区、城郊区和郊县四个地域，统筹安排，突出重点和充分利用存量置换的配置方案，总规模通过下达人均用地指标和内涵挖潜指标予以分解落实。 （五）开发滩涂资源，增加土地后备资源 上海滨江临海，有大小岛屿 8个，江、海岸线长达 ，其中大陆岸线 ，岛屿岸线 ，沿海 0～ 20米等深线范围内水域面积达 7226平方公里。 由于江海边滩不断淤涨，滩涂资源十分丰 富。 建国后至 1994年，上海已陆续围垦滩涂（ ），其中形成农用地 410平方公里（），在围垦的土地上，建立了 15个国营农场， 2个军垦农场， 4个县属良种场、水产养殖场和林场， 4个垦区乡以及 30多个乡属垦区村、场等。 上海石油化工总厂、上海港部分港区、宝钢水库、陈行水库、罗泾水库、奉贤水库、老港废弃物堆场等建设项目都是向滩涂要地开发建设而成的。 “九五”至 2020年，为了缓 解土地资源的需求压力，为社会经济发展提供发展空间，要在不影响资源环境和生态平衡的前提下，有计划地挖掘水域资源潜力，搞好滩涂开发。 一是滩涂围垦。 至 2020年，结合长江口整 治、港口建设、生态环境保护等，可在崇明东滩、长兴、横沙两岛、南汇边滩、杭州湾北岸、铜沙、九段沙等促淤 80万亩，圈围 60万亩；二是海洋农业开发，包括长江口鳗苗、蟹苗资源利用形成特种水产养殖基地和近海及远洋渔业捕捞；三是重大建设项目的水域开发。 上海宝山钢铁总厂和金山石化总厂的人工码头等已经利用了部分水域，今后，浦东国际航空港和芦潮港大洋山深水港也将主要利用杭州湾北岸和长江独特的水域资源进行建设。 通过滩涂资源的开发，至 2020年，上海陆域土地总面积达到 ,比 1996年增加 400平方公里。 今后 ，滩涂资源利用强调“在保护中开发，在开发中保护”，特别要处理好滩涂开发与湿地候鸟保护之间的关系，动态地保护好崇明东滩近 340平方公里的湿地候鸟自然保护区。 （六）开展土地整理，增加有效耕地面积 随着上海郊县“三个集中”的全面推行，对郊县水、田、路、林、村进行综合土地整理，搞好土地建设，是今后相当一段时间内增加有效耕地，提高耕地质量的有效途径。 根据典型调查分析，上海 （ ）耕地资源， （ ）农民宅基地， 191平方公里（ ）县（区）、 乡（镇）两级工业用地都潜在着可利用和再开发的空间。 对全市基本农田进行土地整理，结合现代农业园区建设，如果净增耕地按 5％计算，可增加耕地 （ ）。 结论：通过土地利用战略调整，可利用的土地潜力： 中心城区盘活存量土地可挖潜 25～ 30平方公里； 农村居民居住集中可挖潜土地153平方公里； 工业向工业园区集中，提高土地产出率，可挖潜土地55～ 80平方公里； 滩涂围垦开发增加土地 145平方公里； 基本农田土地整理可增加。 五、土地利用的总体规划方案 根据 上述土地利用战略思路，编制了两个主要指标体系供选方案：。