行政管理学第五讲教案

行政管理学第五讲教案内容摘要：

取中立态度。 禁止参加竞选等 政治活动，禁止进行金钱授受。 ” 日本宪法规定： “ 任何公务员，都是全体国民的服务者，不是为一部分人的服务者。 ” 日本《国家公务员法》规定： “ 公务员不得为政党和政治目的的谋求接受捐款及其他利益，不得以任何方式参与上述行为 ” ， “ 不得作为政党或其他政治团体的负责人、政治顾问或同等作用的成员。 ” 其他国家的公务员制度也有类似的规定性。 规定政治中立的目的是为了在多党竞争的政治环境中，避免 “ 政党分赃制 ” 造成的工作混乱和官员队伍的动荡不稳，使业务类公务员不卷入政治斗争，以保证政府的各项工作有条不紊地进行，稳定公务员队伍，保持政策 的连续性和政治的稳定。 但是，实际上完全做到 “ 政治中立 ” 是不可能的。 二、我国国家公务员制度 1．我国国家公务员制度的涵义及内容 在我国，公务员是指在各级政府中行使国家行政权力，执行国家公务除工勤人员以外的工作人员。 既含政府组成人员与领导职务序列的其他成员，又含非领导职务序列的工作人员。 党的机关、权力机关、审判机关、检查机关及群众团体、企事业单位中的行政人员不属于国家公务员范围。 国家公务员制度是指国家对公务员进行科学管理所制定的一系列法律、规章、制度的总和。 它是一种科学、系统、规范的政府机关人事管理体系，是 整个社会人事管理体系中的一个重要分支。 在我国建立有中国特色的社会主义国家公务员制度，是我国政治、经济体制改革深入发展的迫切需要，是社会主义制度的自我完善与发展。 我国公务员制度借鉴了西方公务员制度的积极内容，但在具体规定上又不大相同，更加体现了中国特色。 具体说，中国公务员制度的基本内容包括：（１）公务员制度贯彻的基本原则和公务员的范围；（２）公务员权力与义务；（３）公务员分类分级制度；（４）公务员考试、录用、考核、奖惩、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资保险福利、辞职辞退、退休退职、申诉控告等具体管 理制度；（５）公务员的管理机构；（６）国家行政机关违反公务员法规的法律责任，以及有关公务员一整套法规运行的政策措施等等。 总之，上述诸方面的具体规定构成了中国公务员制度的基本内容。 ２．我国国家公务员制度的特征 我国的公务员制度有着丰富的内涵，它全面总结吸收了我国党和国家长期以来干部人事工作的经验，继承和发扬了党和国家干部人事工作的优良传统，同时也在某些方面借鉴了外国的一些科学合理的办法。 但是这种借鉴绝不是照抄照搬，而是按照中国的实际情况加以改造，洋为中用。 正因为我们立足于坚持党的领导，立足于从中国国情出发， 立足于继承和发扬我国干部人事工作优良传统，所以我国公务员制度具有明显区别于西方公务员制度的特征： （１）我国公务员制度坚持了党的以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。 我国建立国家公务员制度，目的是为了从组织上保证党的十一届三中全会以来的路线、方针和政策的贯彻执行，使政府机关的人事管理工作更好地为经济建设这个中心服务。 四项基本原则是我国宪法规定的基本原则，是我国的立国之本。 我国立法和建立各项法律制度必须以四项基本原则为根本指导思想。 因此，条例的总则规定： “ 国家公务员制度贯彻以经济建设为中 心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线 ” ，并把它规定为国家公务员必须履行的首项义务，在各项具体管理制度中也都坚持和贯彻这一指导原则。 而西方国家则强调公务员对各政党要保持“ 政治中立 ” ，不准参与政治活动。 这是我国国家公务员制度与西方国家公务员制度的一个根本区别。 （２）我国公务员制度坚持党管干部的原则。 我国公务员制度是在党的组织路线和干部政策的指导下建立的，是党的干部制度的一个组成部分，各项具体管理制度是按照党的干部路线、方针、政策制定的。 党管干部主要表现为，党制定公务员工作的方针、政策，指导政府人事制度 改革，做好对政府人事工作的宏观管理和监督；各级政府组成人员和其他重要公务员，由党委组织部门考察，党委讨论决定，依法由各级人大选举产生或由各级政府任命。 而西方国家实行政党政治，两党或多党竞争，轮流执政。 为了避免由于政党的更替造成政府工作人员的大换班的混乱，它们强调公务员是一个独立的管理系统，不受政党干预，与党派脱钩。 （３）我国公务员制度坚持德才兼备的用人标准。 “ 德才兼备 ” 是我们党在长期的斗争中形成的行之有效的选拔和使用干部的原则。 “ 德才兼备 ” 原则，就是在选拔和使用公务员时，要用 “ 德 ” 和 “ 才 ” 两把尺子去衡量， 要求二者同时具备，并把坚定的政治立场和正确的政治方向放在首位。 它体现在我国公务员制度的各项具体的管理制度之中，比如，公务员的录用和晋升，既注重政治思想表现，又注意工作能力和工作实绩。 公务员培训，坚持政治教育与业务培训相结合。 这些规定同西方国家公务员制度是有原则区别的。 （４）我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。 我国的公务员是人民群众的公仆，他们代表国家和人民执行公务。 这就决定了他们的一切活动必须坚持全心全意为人民服务的宗旨。 因此，条例规定，公务员必须全心全意为人民服务，廉洁奉公，不贪污受贿，不谋私利，也不容 许公务员搞特权，要接受群众监督。 而西方国家的公务员，相对老百姓来说是政府官员，而相对政府来说是雇员，政府与文官的关系是雇主与雇员的关系，是一个特殊的利益阶层。 我国公务员制度与西方公务员制度的区别，从根本上说反映了社会主义政治制度与资本主义政治制度的区别。 ３．我国国家公务员制度的基本原则 我国公务员制度是在借鉴和吸收外国公务员制度的经验和科学方法，在总结我国人事行政的经验和教训的基础上，结合我国国情制定的具有中国特色的国家公务员制度。 具体讲，我国的国家公务员制度的基本原则包括如下几个方面： （１）职业性原 则。 我国公务员实行常任制。 即把公务员执行国家公务的工作当成是一种职业性工作，各级政府中的绝大多数公务员一般不随人大选举而变动，公务员无重大过失可以不受撤职处分，并把自己从事的政府公务活动当做终身的职业而长久任职，直到正式退休。 （２）科学管理原则。 我国公务员实行分类制度，除政府的某些特殊岗位外，把政府的各种工作职位按工作性质、任务的难易、责任的大小、所需工作人员的资格和专业要求等加以分类整理，制定出职级规定，作为公务员任用、考核、晋升、工资待遇等一系列人事管理工作的科学依据和标准。 （３）公开竞争与择优录用 原则。 我国绝大多数公务员要通过考录进入公务员队伍，考试要贯彻平等、公开、竞争、择优的原则，凡符合报考资格的公民不得由于性别、种族、出身、党派、家庭背景等因素而遭受歧视或享受特权，有关的考试事宜的考试时间、地点、科目及对应试人的资格要求都应在考前公布，考试成绩、名次也应通知考生。 考试由国家有关部门统一组织进行，最后由录用单位按照考试成绩择优录用。 （４）功绩原则。 我国公务员制度建立了考核、奖惩、职务升降和工资福利制度，规定了严格的程序和客观的标准，对公务员的德、能、勤、绩等四个方面进行考核，其中以工作实绩考核 为重点。 考核采用领导与群众相结合、平时与定期相结合、定性与定量相结合的基本方法。 根据考核的结果，按照公务员工作成绩和贡献的大小，实行功绩奖惩、功绩升降和功绩工资制度，做到奖惩上优赏劣罚，职务上优升劣降，工资上优丰劣薄。 （５）正规化原则。 我国公务员制度中建立了培训制度，设立国家和地方行政学院，建立以行政学院为主体的公务员培训网络，对公务员定期进正规化的培训。 （６）民主原则。 我国公务员的权益保障制度规定：公务员的权益包括领取法定工资报酬、辞职、申诉、对任何机关和领导人提出批评与建议等等。 当公务员合法权益受到 侵害时，可以要求上级政府或有关机关给予保障，纠正不当做法和追究侵权行为。 （７）义务原则。 公务员的行为直接关系到国家和政府的名誉，公务员必须履行自己的义务，必须遵从职业道德和工作纪律。 公务员要忠于职守，忠诚服务，服从指挥，遵守法纪，保守国家机密，公正廉洁，不得从事经商办企业等赢利性的经营活动。 由于公务员制度是一个庞杂的管理规范体系，要建立并完善它，就决非是朝夕间即可完成的事情，我们应力争在一二十年的时间里逐步发展和健全我国的国家公务员制度，使我国的人事行政制度逐渐走向现代化。 第三节 人事行政的分类制度 在现代社会中，人事行政的分类制度在人事行政中具有相当重要的地位和作用。 人事行政分类制度是人事行政的基础，是对公务员进行科学管理的前提。 没有分类，就无法区别对待，更谈不上科学的管理。 人事行政分类制度制约着人事行政的管理方式。 这一点在目前品位分类和职位分类的差别中体现得最为充分。 分类是否科学，是否符合国情，直接影响到公务员管理的各个环节以及整体的管理水平，因此，人事行政分类制度是公务员系统的稳定机制。 人事行政分类制度通过横向的职位性质区别与纵向的职位等级划分，为公务员系统提供了一个资源分配、信息传递、人员活动 、功能运作的基本模式，有利于公务员系统自身的稳定和发展。 人事行政分类制度由于各国在文化背景、历史传统和社会结构方面不同，分类的具体原则及方法也存在一定的差别。 但一般而言，这些差别可归纳为二种具体的分类类型，即品位分类和职位分类。 一、人事行政的品位分类制度 １．品位分类制的涵义及源起发展 品位分类一词的涵义是高低大小排列而成的等级。 因中国古代文官制度以 “ 品 ” 来标志官等官级，所以译为品位分类。 品位分类是指以行政人员所具有的资格条件为分类的主要依据，并以其职务或级别高低来分类确定其待遇的人事分类制度。 品位分 类是以 “ 人 ” 为中心进行的分类，它强调人的资格条件。 在品位分类中，行政人员既有官阶，又有职位，官阶标志品位等级，代表地位之高低，资格之深浅，报酬之多寡；职位标志权力等级，代表职责之轻重，任务之繁简。 在品位分类中，官与职是相对分离的，既可以有官无职或有职无官，也可以官大职小或职小官大。 目前世界上采用品位分类制的国家有：英国、法国、德国、意大利、新加坡、阿根廷等国。 品位 分类制有着悠久的历史，源于等级森严的封建专制国家。 我国的夏、商、周时代品位分类的特征就已渐明显，至秦始皇统一中国以后直到清朝灭亡，我国的官吏制度是典型的品位分类制。 西方国家１６世纪建立的军衔制也是一种品位分类的方式。 但是在封建社会，品位首先代表的是特权，品位不同的官吏在衣、食、住、行各方面都有显著的标志。 近代西方文官制度建立后，对品位分类进行了改革，削弱和废止了其中封建特权和损害人格的成分，加强了个人才能和资历在品位分类中的作用，比如规定了各个等级的文官的学历要求。 但是，由于当时社会政治、经济发展所限，文 官人数较少，功能范围有限，不需要很专门的知识。 当时的文官多是知识广博、才能出众、具有多方面修养的通才，因此，最初的品位分类只从品位等级上进行了分类，即只进行了纵向分类，而没有从工作性质也就是不同职业和行业上，即横向上进行分类。 如英国在１９世纪５０年代对官吏制度进行全面改革时，即主张政府文官应区分为高级和低级两大类，前一类指行政管理和政策性职务，由通过以大学课程为基础的考试来进行译优录用，一般以牛津、剑桥等一流大学毕业生水平为录取标准；低级文官也要考试，一般以中学文化程度为录取标准，大量办公室的工作由这类人员 担任。 进入２０世纪后，随着社会经济、文化的发展，社会分工越来越细，政府工作人员的职能范围也日益扩大，许多专业性、技术性工作进入了政府工作领域，仅靠通才不能满足实际工作的需要，必须吸收各学科的各级专家参加政府管理。 为适应这种需要，品位分类增加了横向划分，如英国在１９４５年至１９６８年间将文官（公务员）分为一般行政人员与专业人员两大类。 一般行政人员共分行政、执行、事务、助理事务四个等级。 专业人员与普通行政人员在工作性质、选拔标准与方法上均有不同。 专业人员包括法律人员、统计人员、科研人员（分为科学官员级、实验人 员级、助理科学人员级，它们相当于一般行政人员的行政级、执行级、事务级）、工务专业人员（包括建筑师、测量员、度量员、土木工程师、机械及电气工程师等）、医务人员、会计专业人员、邮政人员等七类。 在此基础上形成了公务员的品位分类等级结构，即把公务员大体分为行政级、执行级、专家级、办事员级以及勤杂人员级等六个等级。 由此可见，品位分类是适应一定的社会经济、政治发展的需要而产生的人事行政制度。 ２．品位分类制的特点及其利弊 实行品位分类制的国家，对公务员的划分虽不尽相同，但是它们之间所具有的共同特点还是很明显的。 这些特点 体现在如下几个方面： （１）职类划分较为简单。 品位分类对公务职位的分类以职务划分的形式表现出来。 品位分类先根据职务的性质作比较粗犷的分类，再根据职务的地位、职责与资格条件作广泛的分级。 因此，从总体上说，经品位分类所建立起来的人事框架其结构比较简单。 如法国把公务员分为Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四等；德国分为简单职务、中等职务、上等职务和高级职务；意大利分为行政类、执行类、科员类与信差类；英国在１９６８年文官制度改革以前，把行政人员分为行政级、执行级、事务员级和助理事务员级。 有些台湾学者因此把品位分类称为职务分类。 （２） 重视公务员的资格条件。 实行品位分类的国家均十分重视公务员的资历。 资历包括学历、工作年限等因素，但以学历为重。 英国从文官分类一开始，就把教育程度与职务分类联系在一起。 第一类高级文官必须受过大学教育，第二类低级文官则受普通教育即可。 （３）官、职相对分离。 官、职相对分离来。