公共管理基础完整版

公共管理基础完整版内容摘要：

新制度学派强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人的 合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因为他们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）；作为持续不 断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而他们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。 公共管理的研究方法： 系统分析：系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法。 比较分析：比较分析法的要点是通过对不同事物或同一事物在不同阶段的情况等进行比较，从中找出共同点、本质或规律性的东西。 实验分析：实验分析是通过设计模拟实验，将事 物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。 11 案例分析：案例分析是对已经发生的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。 它强调人际关系 、政治等因素对管理过程的影响。 12 第二章公共组织 公共组织是 公共 管理的前提和基础 对组织含义的理解： 英国斯宾塞 将“组织”一词引入社会科学领域 切斯特 *I*巴纳德 一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统 美国卡斯特，罗森茨韦克 有目标的，心里系统，技术系统，有结构的活力整体 西蒙 一个人类群体当中的信息沟通与相互关系得复杂模式 组织的特征与共性： 第一：组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合 第二：组织有着某种特定的目标 第三：组织有一定的结构和行为方式 第四：组织有 其内在的精神意识，最终系统化为组织文化 第五：组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展 组织的定义 ：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而 形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。 组织目标与行为是组织的本质性特征 组织目标是对组织进行系统研究的逻辑起点 公共性是公共组织与其他组织的区别标志 选择性是决策的灵魂 公共组织的定义 ：是以管理社会公共事物，协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括 政府组织，也包括了第三部门组织。 而狭义的公共组织指的就是 国家机关组织。 公共组织的构成要素：（ 12 个方面人木能够为权责规章制度 团体设计 硬件信息技术） 简述，材料分析 人员。 任何组织都是以人为核心的，组织首先不 是物质关系得体现，而是人际关系的体现。 目标。 公共组织的目标是实施对公共事物的管理和协调公共利益关系。 职能。 组织是组织目标的具体化，它 决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。 机构。 机构承载组织的各项职能。 公共组织通过一定的机构体现出来。 职位。 职位是公共组织运行最基本的要素之一，职位设置保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。 职权。 职权是被组织正式承认的权力，它主要来自于组织的认可，与职位密切相关。 权责。 权责划分时保证组织角色明晰化的基本手段。 规章制度。 规章制度是 以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。 规章制度对 组织成员具有普遍约束力，是正式组织与非正式组织最明显区别之一。 团体意识。 团体意识是形成组织目标的共同心理基础。 公共组织往往需要比私人组织统一程度更高的团体意识。 组织设计。 组织设计主要指组织结构的分化和整合及组织目标的修正，它是公共组织构成诸要素中最为复杂的部分。 1支持硬件。 包括公共组织赖以存在的载体，如场地、房屋、办公设备、经费等。 1技术和信息。 包括政治技术和科学技术。 13 公共组织的类型： 分类标准 类型 组织 权限范围的大小 中央公共组织和地方公共组织 组织公共程度的高低 政府组织和第三部门组织 管理公共事务的不同 管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的各种公共组织 财务 — 会计标准 政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会 公共权力标准 强制型公共组织：政府部门 半强制型公共组织：委员会，行业协会 非强制型公共组织：院校，机构，团体 权威与登记结构标准 古典模型 官僚模型 第三部门行政模型 古利克 和厄威克《行政管理科学论文集》，八项标准： １、 使人员适应组织结构 ２、 承 认一个高层经理为权威的来源 ３、 坚持统一指挥 ４、 使用专业人员和一般工作人员 ５、 按照目的、方法和领域进行部门划分 ６、 授权并使用例外原则 ７、 要使职责与职权相称 ８、 考虑适当的控制幅度 效率是组织追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。 古典模型包括以下特点： 第一， 组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域 第二， 对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。 第三， 行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动 第四， 任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在控制范围 第五， 行政权威和责任授予单一行政人员而 非董事会或委员会等多成员机构 第六， 垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分 官僚模型的理论基础：马克斯 *韦伯《社会和经济组织的理论》创立的官僚理论 官僚模型组织的基础是：理性 — 合法权威 官僚模型的特点： 第一， 基于职能专业化的劳动分工 第二， 有明确的职权等级制 第三， 有与任职 者和职责相关的规章制度 第四， 有处理工作的程序系统 第五， 人与人之间关系的非人格化 第六， 雇员的选择与提升以其技术能力为基础 14 第三部门行政模型的理论基础：系统方法和权变方法 第三部门行政模型具有以下特点： 第一， 公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理 第二， 在很多方面政府成为“代理人 政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力 第三， 政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同 第四， 行政组织不是孤立地处理公共事务，他们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。 管理层次 —— 纵向联系；管理幅度 —— 横向联系 公共组织理论认为，结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它可表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。 结构内容：管理层级：指公共组织内部纵向 划分的等级。 管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥下级单位和工作人员的数目。 结构形式：直线结构：单一垂直领导 职能结构：相关部门在水平方向依职能不同进行分工。 直线 —— 职能结构：在综合直线结构和职能机构基础上形成的一种组织结构形式 矩阵结构：以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员 管理层次和管理幅度的关系 (1)．管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级。 公共组织划分层次，目的在于区分工作任务和职权的轻重。 公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。 高层侧 重于决策，基层 侧重于执行，中层起承上启下的作用。 (2)管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥下级单位和工作人员的数目。 管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。 (3)管理幅度与管理层次成反比例关系。 管理层次越多，管理幅度就越小，这类形态的组织结构一般被称为“尖形结构”；管理层次越少，管理幅度就越大，这类形态的行政组织结构一般被称为“扁形结构”。 有效的管理幅度是３－６个，英国汉密尔顿 尖形结构 ：管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。 其优点是权力集中，分工明确，便于统一 行动；但因其层次多、信息传递途径长，容易造成信息失真。 使高层决策被“走样”执行。 此外，上级对下级的严格控制，在一定程度上反而阻碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。 扁形结构 ：管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。 不过，由于上级对下级的控制不强，扁形结构组织相对比较松散，集体行动难度较大。 在组织结构设计上，人们总是力图把尖形结构与扁形结构的长处结合起来，尽量克服两者的缺点，以求设计出令人满意的结构。 (4)管理幅度和管理层次是行政组织结构形态的决定性因素。 科层组织是现代组织结构的主导形式，绝大多数组织形式都是在“科层组织”的基础上发展起来的 15 简述公共组织的各种结构形式：（内涵优缺点） 直线结构 ：直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。 直线结构的优点是信息传递途径单一，传递速度快，缺点是基层自主性小， 且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。 职能结构 ：相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分 别对下级部门实施领导的结构。 优点：拓展了各层管理事务的范围，适宜于相对较复杂的管理工作，缺点：下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反倒会造成执行混乱的局面。 直线 —— 职能结构 ：在综合直线结构和职能机构基础上形成的一种组织结构形式。 各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。 加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，同时，每个下级部门在只有一个明确上级 领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。 但这种结构的一个潜在缺陷是，垂直 领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂 矩阵结构 ：以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。 矩阵结构的水平领导和垂直领导是并重的。 矩阵结构即保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。 矩阵结构更加灵活，适应能力也更强，因此也有人把矩阵结构称为适应性组织。 旁系组织：从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。 我国政府组织的结构： １、纵向结构 （１） 宏观上：指各级行政组织间的层级关系 —— 中 央行政组织和地方行政组织 中央层次即指中央人民政府一级 地方行政组织的层次划分有三种类型 两级制：直辖市 ———— 区 三级制：直辖市 ———— 区 —————— 乡镇 直辖市 ———— 县 —————— 乡镇 省、自治区 —— 地级市 ———— 区 省、自治区 —— 县、县级市 —— 乡镇 四级制：省、自治区 —— 地级市 ———— 县 ——— —— — 乡镇 省、自治区 —— 地级市 —— —— 区 —————— 乡镇 省、自治区 —— 自治州 ———— 县级市 ———— 区 省、自治区 —— 自治州 ———— 县、县级市 —— 乡镇 （２） 微观上：指行政组织内部的工作层次 关系 —— 如国务院各部委下设的司局级、处级和科级层次，省（自治区、直辖市）人民政府的厅局下设处级、科级等层次。 ２、横向结构（分部结构） 主要按职能划分，除此之外还有按地区划分，按服务对象划分及按行业和产品类型划分 行政组织的纵向结构与横向结构并不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。 在我国，行政组织的横向结构服从于纵向结构。 行政体制的基本类型 分类标准 类型 代表国家 定义 优缺点 最高决策权所属人数 首长制 一长制 独任制 美国 指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制 优点 ：权力集中，责任明确，指挥灵活有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任 16 务 缺点：容易导致滥用权力、独断专行、压制民主、营私舞弊而无人牵制监督。 而且首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，也不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。 最高决策权所属人数 委员制 合议制 瑞士 指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制 优点：能集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。 缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不 易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密 行政组织构成单位的功能和性质 层级制 分级制 指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同。