[管理学]公共管理学期末复习要点

[管理学]公共管理学期末复习要点内容摘要：

数量限制在尽可能少的程度上，能使用助理就不要使用副职。 这是因为：A、副职的存在会引起组织结构上的混乱B、副职增多之后，对副职的管理和协调就会成为正职的一种繁重的工作C、副职的存在和增加，会导致“多人同时向下授权”的情况D、助理与正职间的上下级关系明确“副职难当”与“宁当鸡头不作凤尾”良好的沟通与相互信任是解决之道（3）正职与副职间的双向选择双向选择的进步与潜在危险（4）设立副职的另外用意规制型行政组织的规则度规则度是衡量规制型组织运作质量的重要标准。 在规制型组织中，符合组织规则的行为是正当组织行为，不符合组织规则的行为是不正当组织行为。 在一个运作质量高的规制型组织中，正当的组织行为应该远高于不正当的组织行为。 正当组织行为在该组织全部组织行为中所占的比例即为规则度。 这里所指的组织行为应该包括组织领导及一般成员办理的全部行政事务。 既包括以组织名义正式办理的行政事务，也包括不以组织名义非正式办理的行政事务。 规制型组织是在与无规则和不遵守规则的斗争中发展起来的，规则度必然是规制型组织追求的目标之一。 不正当组织行为的主要类型： ◎不负责任行为 ◎按人情关系办事的行为 ◎公务中谋求私利的行为（1）提高组织规则度的措施A、建立完善的政务公开制度政务公开就是把规制型组织的标准化公开政务公开的三个主要方面： ◎办事规则、政策、法律依据的公开 ◎办事机构和办事权限的公开 ◎办事程序（顺序、手续）和办事时限的公开推行政务公开可以达到的效果： ◎ 限制公职人员“黑幕交易”行为，促进公职人员尽职尽责。 ◎ 缩短公职人员的办事时间，提高行政效率。 ◎ 密切行政组织与服务对象的关系，有利于建立有效的反馈制度。 我国政务公开的具体实践： ◎ 中央机关返还借调人员。 ◎ 下级部门监督评价上级部门。 ◎ 为服务对象着想的服务措施。 ◎ “首问责任制”。 ◎ 文示化的公开制度。 B、热炉规则的运用 ◎ 预先警告原则 ◎ 及时性原则 ◎ 客观与公平原则C、建立有效控制机制 ◎提高违规的成本 ◎有效的监督与考核 ◎程序上和制度上的互相制衡（2）建立行政“三分法”的尝试深圳市行政改革的实验：行政决策、行政执行与行政监督的三分制。 三、机构管理——威尔逊的机构管理理论美国加州大学教授，当代著名行政管理学者 詹姆斯. Q . 威尔逊机构管理的论著《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》中国社会科学出版社 95年（1）工作行为与工作成果的可观测性机构管理理论认为，组织机构中工作成员的工作行为和工作成果的可观测性会直接影响组织的效率和管理的复杂程度。 注：本文中工作行为又可称作“付出”或“努力”，工作成果又可称为“结果”。 按照经济人假设的观点，可观测性与偷懒行为之间存在着必然的联系。 在行政机构和公共机构中，工作人员（组织成员）偷懒行为也是经常发生的。 （包括不负责任和减少努力的行为）但是在不同的机构中偷懒行为发生的频率和幅度大不相同。 而这种差异主要取决于机构中工作人员的付出与成果的可观测性方面。 A、为什么管理政府机构和其他公共组织远比管理私人企业复杂得多。 ★通常情况下，企业机构比公共机构和行政机构的可观测性大得多，所以管理也容易得多。 每个成员个人的付出与取得成果之间并不一定存在着线性关系，成果常常是由多种因素综合作用的结果，所以组织成员的付出并不一定与组织成果之间有必然的联系。 在规范的市场中，企业通常并不具有垄断性，同一种类型同一种行业的企业之间可以比较，在其他因素相同的条件下就可以看出某一个具体企业经营的成果与其成员的付出之间是密切相关的。 而公共组织与行政组织的自然垄断性造成无法与同类组织比较，也就很难看出某一具体的公共组织或行政组织其成果的取得在多大程度上取决于其组织成员的付出。 ★这种付出与成果之间关系的不确定性，造成公共组织或行政组织的成果比企业组织的成果更难以确定其取决于组织成员付出的程度。 也就增加了公共组织和行政组织管理的复杂性。 B、机构管理追求的是由每个成员的成果所构成的组织成果，而希望能够控制的是每个成员的付出。 对行政机构与公共机构成员工作行为（付出）的观测对不同机构来说，其成员付出的可观测性是不同的；对同一机构中不同工作岗位上的成员的付出可观测性也是不同的。 造成付出不易观测的原因：*成员的工作不在主管的视线之内*成员的工作缺乏明显外在形式*成员在工作中需要采用比较深奥的专业技术对行政机构与公共机构成员工作成果（成果）的观测同样，对不同机构来说，其成员成果的可观测性是不同的；对同一机构中不同工作岗位上的成员的成果可观测性也是不同的。 造成成果不易观测的原因：*缺少搜集有关成果信息的方法*成员缺少有效手段来取得预期成果*成员的成果受本人付出和其它因素的综合影响*成果的体现可能要滞后相当长的一段时间（2）按可观测性对行政机构与公共机构的分类及分析可观测性应该是一种连续变化的指标，为了分析的简单起见，这里把付出与成果的可观测性都分为可观测与不可观测两种。 这样就组成四种组合，形成四种典型的机构。 把它们分别称为：生产型机构程序型机构工艺型机构应付型机构A、生产型机构机构成员的付出与成果都很容易观测到的机构。 主管可以通过设计有效的规则制度来取得好的组织绩效。 与生产企业具有很相似的可观测性特征，是最容易管理的机构类型。 标准化的管理与奖惩分明的业绩考核是有效的管理手段。 邮政、税务部门某种程度上符合这种特征提请注意的问题格雷莎姆定律：可测算成果的工作往往会排挤不可测算成果的工作，或者说有形的工作成果往往会排挤无形的工作成果。 以税务部门举例，会出现什么问题。 在我国的行政组织中，重有形政绩、轻无形政绩的现象。 “以政绩论英雄，以发展排座次”与“不求有功，但求无过”B、程序型机构只能观测到付出、不能观测到成果的机构主管只能看到下属成员在做什么，但是看不到这些努力能获得什么成果。 只能通过尽量科学的制定细而全的程序规则来进行控制，无法根据成果的反馈改进工作。 几种具备此特征的机构组织程序型机构的弱点及弥补措施C、工艺型机构不能观测到付出，只能观测到成果的机构主管可以通过对成果的考核实行目标管理的方法办公室人员与教师的争论几种符合上述特征的机构或岗位成果能够说明组织成员的努力程度吗。 大样本条件下的概率相对精确成果比较时对客观条件影响的修正D、应付型机构既不能观测到付出又不能观测到成果的机构主管能做的事情很有限，一般是一种开环控制。 几种此特征类型的举例容易产生的与格雷莎姆定律相类似的现象可以采用的“软方法”（3）对于四种分类讨论之后需要强调的几点问题A、任何一个行政组织与公共组织都很难是单纯的某一种类型机构，综合型是最常见的。 B、任何组织中的不同部门和不同职位常会具有不同的特征，所以同一组织内不同部分常呈现出不同类型的特征。 C、任何组织及其下属部门的特征不是一成不变的，在不同的时期受到的各种变化因素的影响是不同的，其类型特征也可能发生改变。 D、对不同类型的组织采用不同的管理对策，而对同一个组织也常常要考虑多种方法的综合使用。 （代理理论是一种研究管理制度设计的有效的辅助方法）E、由于公职人员和政府官员普遍得到社会的承认和公众一定程度的信任，以及他们总体的素质普遍高于社会平均水平，所以我们引用威尔逊先生的一句话作为本节的结束语是恰当的，“如果就此认为政府官员和公职人员都是彻头彻尾的利己主义者，只谋求最大的私利，那就错了。 ” （经济人假设在机构管理问题上的狭隘与有限性）第三节 行为科学对行政组织的影响 40年代以来影响日益扩大的行为科学、组织行为学理论从人的社会需求、情感和人际关系的角度研究对人的行为和组织行为的作用，与传统的行政管理理论形成了强烈的冲突。 同时稳定运行了几十年的官僚行政组织也暴露出越来越明显的缺点，在这种背景下，行为科学理论在40年代初至70年代末也对行政组织形成了较大的影响。 于是情感管理问题被提到行政组织中来。 一、营造组织内的家族气氛 实践中发现在组织内部具有一定的情感成分有时会促进组织绩效的提高，如何增进组织内的有效情感成分，人们想到了家族组织。 协作组织与家族组织历史最久远的组织——家族组织以血缘为基础以感情为纽带维系组织运作和组织成员关系的组织家族组织在社会发展中的作用什么是协作组织家族组织与协作组织的主要不同点： *人情多于法理，自觉的认同关系多于合同关系。 *传统、习俗和文化积淀的影响大于规则和制度的影响。 *成员有强烈的认同感和归属感。 *组织有强大的凝聚力。 当代的组织理论往往都只限于以协作组织为研究对象，从组织行为学角度研究协作组织的著名学者巴纳德提出了不同于法约尔和韦伯的组织理论协作组织的三个要素：协作意愿组织是由具有协作意愿的个人组成，协作意愿意味着交出对自己行为的控制权。 这个意愿是以组织成员的满意不满意为依据的。 成员的满意程度符合公平理论。 公平理论介绍。 共同目标成员与组织之间存在着共同目标是协作的基础。 而共同目标实际上是指成员的个人目标与组织目标存在着的一致性程度。 组织管理者应该根据环境的变化和个人目标的变化，寻求组织目标与环境的适配性，以及组织目标与个人目标更多的一致性。 信息沟通有效沟通是协作组织的重要方面现代组织对沟通的重视管理者在信息沟通方面所要做的工作主要是： ◆明确每个成员在组织中的位置 ◆建立正式的沟通渠道 ◆为非正式的信息沟通创造条件 ◆采用新的信息技术巴纳德对管理的定义：维持组织延续发展的协调行为。 管理人员的基本职能是实现组织的三个平衡组织的内部平衡组织的外部平衡组织的动态平衡家族组织以血缘为纽带，情感色彩最强。 协作组织以各种协作为纽带，以规则、法理和契约关系为基础。 如果能够把家族组织的成员关系引入协作组织就能增加组织内的情感成分。 营造组织内的家族气氛营造家族气氛是组织情感管理的方式之一。 许倬云教授从人类学的角度将两种社会组织——部落与企业做过比较研究。 许倬云教授、美籍华人、匹茨堡大学教授、著名历史学家《从历史看领导》 三联书店 94年 “以部落的结构来譬喻公司其实是具有相当意义的，目前专事于管理学的人却忽略了这一点，一般学管理的人往往着眼于制度，而‘部落’的概念则是把一个人群当作文化的共同体。 从文化共同体的层面上看，人，就不是制度中的一个小螺丝钉，而是一个活生生、有血有肉、有爱憎有喜怒的人。 换言之，以这种眼光观察，则可超越从管理学的角度来观察图表、流程的缺陷，使我们明白，我们正面临的问题，正要处理的是活生生的人，而不是流程图。 ”企业与部落的相似之处组织文化建设的目的之一是建立成员的认同感建立伙伴式的合作信任关系，树立与下属的交流和共享的态度，而不是呆板的层级结构，有助于管理者确立领袖地位。 中国历史上的周朝以家族式管理巩固政权日本企业的实践营造家族气氛是为了创建组织的文化共同体，强化成员的认同感和归属感，其前提是确立了有关规制，并以有益和适度为原则。 三、Z型组织理论在X理论与Y理论的基础上，威廉 • 大内提出了Z理论。 日裔美籍学者，加州大学管理学教授，《等级制、家族制和Z理论》摘自 （世界管理经典著作精选） 企业管理出版社 94年建立在X理论上的X型组织建立在Y理论上的Y型组织Z理论的观点组织内存在可以对组织进行管理和控制的三种机制市场制最基本的控制机制就是价格，如果价格设置得当，就可以利用组织成员追求个人利益最大化的动机，促成有效的协作机制。 层级制（等级制）关键是职责与权限。 组织成员必须自愿的赋予上级对自己发号施令的权力，同时自愿的接受对自己行为的检查控制。 层级制比市场制更能容忍不可观测性问题。 家族制一种拥有共同文化的组织。 组织中的绝大多数成员具有共同的价值观和共同的信念，以组织目标为共同目标，在如何实现共同目标的途径和方法上有共同的看法。 三种机制与组织的关系三种机制同时存在于一般组织中。 任何组织实际上都不可能完全排除三种机制中的任何一种。 只不过是在不同的组织中各种机制所占的地位或比重不同而已。 按照日本企业模式，大内提出“现代工业家族：Z型组织”的概念。 Z型组织的特征：◆相对彻底的同化过程。 ◆长期稳定和成分单一的组织成员。 ◆考评少，升迁慢。 ◆含蓄与非正式的控制。 ◆整体观念和亲情气氛。 ◆集体决策。 ◆个人承担责任。 三种机制与组织的关系三种机制同时存在于一般组织中。 任何组织实际上都不可能完全排除三种机制中的任何一种。 只不过是在不同的组织中各种机制所占的地位或比重不同而已。 按照日本企业模式，大内提出“现代工业家族：Z型组织”的概念。 Z型组织的特征：◆相对彻底的同化过程。 ◆长期稳定和成分单一的组织成员。 ◆考评少，升迁慢。 ◆含蓄与非正式的控制。 ◆整体观念和亲情气氛。 ◆集体决策。 ◆个人承担责任。 三、关于非正式组织理论 在前面的介绍中，Y理论对层级制组织缺陷的弥补方法主要是借助于对非正式组织的研究而得到启发的，希望在正式组织的基层中仿照非正式组织的优点（有利的一面），在正式组织中建立有较强凝聚力的小组。 对此， 我们所要强调的是：任何组织中一般都会存在着非正式组织，非正式组织具有有利于正式组织的一面，如有利于提高凝聚力、促进沟通与合作、增强组织吸引力等；但也有不利于正式组织的一面，如只按照感情逻辑行事、与正。