黄州区土地利用规划环境影响研究区域规划(编辑修改稿)

黄州区土地利用规划环境影响研究区域规划(编辑修改稿)内容摘要：

前为止，中国开展的环境影响评价多是围绕建设项目、区域开发活动进行的，战略环境影响评价开展较少。 由于没有形成统一、完善的理论体系，也缺乏系统、有效、通用的评价指标与方法，加上法律和制度上的制约因素，针对土地利用规划的环境影响评价研究在国内程度更低。 本报告主要根据当前相关环境评价研究成果和环保总局出台的评价导则对黄州区土地利用 规划进行环境评价。 土地利用规划进行环境影响评价的必要性 中国面临的严峻生态环境问题多与 土地 利用有关。 多年以来，国家和政府为改善生态环境做出了巨大努力，取得了很大成绩。 1994 年 3 月 25 日，经国务院第 16 次常务会议讨论，通过了《中国 21 世纪议程》白皮书，其重点是针对中国现存的环境与发展的突出矛盾 采 取应急行动，为长期可持续发展的重大举措打下坚实基础。 1998 年和 2000 年，国务院分别发布实施《全国生态环境建设规划》以及《 全国生态环境保护纲要》，确立了生态保护和生态建设并重的基本原则。 经过多年的努力，中国的生态建设和环境保护工作取得了重大进展。 但是，中国的生态环境保护的形势依然严峻。 国家环保总局 《全国生态环境保护“十五”计划》和原国家计委《生态建设和环境保护重点专项规划》对中国生态形势的基本评估 中指出 ， 我国目前 生态建设的任务依然繁重。 表现在：（ 1）黄州区土地利用规划环境影响评价 13 水土流失面积仍在不断扩大；（ 2）土地荒漠化面积继续呈扩展趋势；（ 3）草场“三化”（退化、沙化和碱化）面积不断增长；（ 4）水资源紧缺且开发利用不合理；（ 5）湿地破坏严重；生物多样 性受到严重威胁；（ 6）不合理开发利用导致耕地质量退化，数量减少等等。 这些问题与我国的土地利用有着十分密切的关系。 土地利用规划的特性决定了需要进行环境影响评价 土地利用规划具有下列特性： （ 1）政策性。 政府作为公共利益的代表，有必要借助规划对土地利用进行干预。 土地利用规划是一项政府行为，是为一定的制度和政策服务的。 这就要求其进行环境影响评价，达到从源头上防止环境问题发生。 （ 2）整体性。 土地数量有限性与土地需求增长性，要求必须从国民经济的整体角度在全部土地资源的层面上选择规划方案，合理配置土地 资源。 土地利用规划是土地这块蛋糕的分配者，各个用地部门只能是蛋糕的消费者。 各部门要进行持续、合理用地，必先考虑环境条件是否允许。 （ 3）兼容性。 土地利用规划目标是多维的，有社会的、经济的、生态环境的目标，也有公益的、私人的、国家的、地区的目标等，其中生态环境目标对于维护多维目标之间的协调，起着异常重要的作用。 （ 4）折衷性。 由于土地面积的有限性致使土地资源分配方案具有折衷性，是社会目标和经济目标，个人目的和公共目的调和的结果。 所以，土地利用规划方案实质上是各部门各业用地的满意方案，当然对环境保护也应当兼顾。 土地利用规划对生态环境有着深远的影响 土地利用在很大程度上决定了施加于环境的压力，它与环境的脆弱程度一黄州区土地利用规划环境影响评价 14 起决定了环境的质量。 土地利用规划作为配置和合理利用土地资源的重要手段，与生态环境保护与建设息息相关。 土地利用结构与布局调整、土地整理复垦开发等土地利用活动对环境的影响是长期性的，累积性的，有时是不可逆转的。 不合理的土地资源开发利用可能会引发消极环境影响。 比如因陡坡地开垦为耕地可能会引发或加剧水土流失，或引发泥石流、滑坡等地质灾害；围湖造田缩小湖面面积可能会增加洪涝灾害发生几率和程度； 对某些水面、荒草地的开垦可能会破坏湿地或野生动物栖息地，进而对保护生物多样性造成负面影响；在水资源紧缺的地区，因增加城镇用地、扩大耕地和园地面积而导致工农业用水增加，可能加速水资源的耗竭；非农建设可能会导致高质量农地的损失；土地利用的空间布局不当可能会导致生物群落生境的破碎化和岛屿化；大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度，从而降低景观的抗干扰能力和稳定性，等等。 当然，合理的土地利用规划也会对环境产生积极的影响，例如因土地整理复垦可以增加农地数量和植被覆盖，改善生态环境；生态建设用地的供应可以促进生态系统 的保护与建设，等等。 开展土地利用规划环境影响评价的意义在于 为国家和各级人民政府的环境保护和经济发展综合决策提供技术支持，提高土地利用规划的科学性和合理性，使之成为真正为可持续发展服务的规划。 土地利用规划的环境影响评价最终目的及意义 由于土地利用规划的目标及规划成果集中反映在规划方案里，所以土地利用规划的环境影响评价对象主要是几个拟定的规划方案。 评价的最终目的为筛选出不符合环境目标的方案，确认符合环境目标和规划目标的推荐方案及替代方案。 对土地利用规划进行环境影响评价，具有以下重要意义： （ 1）进 一步改善规划方案。 规划的环境影响评价可以在规划方案的形成阶段就黄州区土地利用规划环境影响评价 15 参与其中，以便及早从生态环境保护与建设的角度出发，分析规划方案可能引发的积极与消极的影响，从而进一步改善规划方案。 土地利用规划环境影响评价的着眼点不在于规划实施后减缓不利环境影响，而是从源头上尽量减少产生不利影响的可能性。 （ 2）土地利用规划涵盖各业用地，可以从规划区环境保护和生态建设的整体角度出发，考虑诸多建设项目的协同效应和累计效应。 （ 3）土地利用规划环境影响评价可以全面考虑替代方案。 规划环境影响评价可以在对规划区域生态环境现状、环境目标分 析和评价的基础上，针对规划方案的潜在环境影响，评价影响的范围和程度，拟订替代方案，并提出消除、减缓不利环境影响的措施。 进行环境影响评价的土地利用规划的具体范围 《中华人民共和国环境影响评价法》第七条中所谓的“土地利用的有关规划”和第八条中所谓的“自然资源开发的有关专项规划”虽然没有给出具体的规划名称，但显然包括土地利用总体规划及其专项规划。 根据国家环保总局发布的《关于进行环境影响评价的规划的具体范围》的通知，直辖市的土地利用总体规划、省、自治区人民政府所在地的市、人口在 100万以上的城市 及国务院指定的城市的土地利用总体规划、跨行政区域的区域性土地利用总体规划、设区的市级土地利用总体规划和设区市级以上的土地开发整理规划属“自然资源开发的有关专项规划”应当编制环境影响报告书。 而全国的土地利用总体规划和省、自治区的土地利用总体规划属于“土地利用的有关规划”，应当编制环境影响篇章或说明。 从《中华入民共和国环境影响评价法》的调整范围来看，乡镇一级的土地利用总体规划暂不需进行环境影响评价，至黄州区土地利用规划环境影响评价 16 于县（市）政府编制的土地利用总体规划，根据该法第三十六条规定，应由省、自治区、直辖市人民政府根据本地的实际情况来 确定是否对其进行环境影响评价。 土地利用规划进行环境影响评价的原则 土地利用规划环境影响评价的目的在于在编制规划的早期阶段，充分考虑土地利用规划可能涉及的环境问题，预防规划实施后可能造成的不良环境影响，实现社会、经济和环境的协调发展。 因此，土地利用规划在进行环境影响评价时，应遵循如下原则： （ 1）科学、客观、公正原则。 土地利用规划环境影响评价必须科学、客观、公正，综合考虑规划实施后对各种环境要素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为土地的开发、利用、整治和保护决策提供依据。 （ 2）早期介入 原则。 土地利用规划环境影响评价应尽可能在规划编制的初期介入，使规划环境影响评价一直融合于规划的编制过程中，直至最终产生推荐方案。 如果是第三方评价，由于其身份的特殊性，一般是在完成了规划草案后介入，由于介入时间较晚，规划环评只能在己有的推荐方案和替代方案之间选择，并提出相应的环境保护建议或意见。 所以介入越早，效果越好。 （ 3）整体性原则。 土地利用规划环境影响评价应当把与规划相关的政策、规划、计划以及相应的项目联系起来，做整体性考虑。 （ 4）公众参与原则。 在土地利用规划环境影响评价过程中应鼓励和支持公众参与，充 分考虑社会各方面利益和主张。 （ 5）一致性原则。 土地利用规划环境影响评价的工作深度应当与规划的层次、详尽程度相一致。 在环境影响评价中要实事求是，不能应付了事。 黄州区土地利用规划环境影响评价 17 （ 6）可操作性原则。 土地利用规划环境影响评价应尽可能选择简单、实用、经过实践检验可行的评价方法，评价结论应具有可操作性。 （ 7）可持续发展的原则。 土地利用规划产生影响的过程往往是长期的，因此，在环境影响评价中不仅要从可持续发展角度评价规划对环境的影响，更重要的是应通过环境影响评价帮助建立一种具有可持续改进的环境管理机制，以保障土地利用的可持续发展。 土地利用规划的环境影响评价程序 环境影响评价是对拟议中的建设项目、区域开发计划、规划和政策实施后可能对环境产生的影响进行系统性识别、预测和评估， 根据土地环境评价的内涵，土地环境影响评价的 工作 程序 可以按如下图进行。 规划分析现状调查、分析评价环境影响识别与确定环境目标/ 评价指标进行环境影响预测、分析与评价提出环境影响减缓措施评价结论编写报告书实施监测与跟踪评价公众参与采纳环境可行性的规划方案放弃规划有重大环境影响的规划修改规划目标或规划方案 黄州区土地利用规划环境影响评价 18 图 21 土地利用环境影响评价专题工作程序 当然，因为各个步骤之间存在着相互作用和反馈机制，环境影响评价应该是一个循环的和补充的过程。 因此在实际工作中，环境影响评价的工作过程可以不同，各个步骤顺序也可以有变化。 一种理想的环境影响 评价 过程应能满足以下条件： （ 1）基本上适用于 所有可能对环境造成显著影响的因素，并能够对所有可能的显著影响做出识别和评估； （ 2）对各种替代方案、管理技术、减缓措施进行比较； （ 3）生成清楚的环境影响报告书，以使专家和非专家都能了解可能影响的特征及其重要性； （ 4）包括广泛的公众参与和严格的行政审查程序； （ 5）及时、清晰的结论，以便为决策提供信息； （ 6）按照国家环保总局划定的进行环境影响评价的土地利用规划的具体范围 ，本文对规划环境影响评价的内容和基本程序的分析，只针对该范围涉及的土地利用总体规划及专项规划，对其余的土地利用规划不予考虑。 土地利用规划环境影响评价的内容 规划环境影响评价的工作内容一般因规划的类型、特性、层次、地点及实施主体而异，土地利用总体规划和土地开发整理规划的目标和方案集中反映了土地利用的决策重点，因此是环境影响评价的主要内容。 一般而言，确定评价范围时不仅要考虑地域因素，还要考虑法律、行政权限、减缓或补偿要求，公众和相关团体意见等限制因素。 在确定地域范围时通常考虑以下两个因素：一黄州区土地利用规划环境影响评价 19 是地域的现有地理属性（流域、盆地、山脉等），自然资源特征（如森林、草原、渔场等），或人为的边界（如公路、铁路或运河）。 二是已有的管理边界，如行政区等。 土地利用规划确定评价范围主要考虑地域因素，且因其属战略环境影响评价，评价范围宜与规划范围一致，而不像建设项目进行环境影响评价时由于考虑到水体污染、大气污染、噪声污染等原因，其评价范围是以建设项目为中心的周围某一区域。 根据上述 评价范围 ， 确定土地利用规划的环境影响评价内容和范围。 土地利用规划环境影响评价主要包含如下内容：区域生态环境现状调查评价、土地利用现状 的环境影响 评价、土地利用规划方案 的环境影响 评价。 区域生态环境现状调查评价 环境现状调查是各种环境影响评价共有的工作，虽然各种评价所 要求的调查内容不同，但其调查目的都是为了掌握环境质量现状，为确定环境目标、环境影响预测、评价和累积效应分析等方面提供基础数据。 在土地利用环境影响评价的生态环境现状调查评价工作应做到如下几点： （ l）环境现状调查应首先搜集现有资料，经过认真分析筛选，择取可用部分。 收集的现有资料应包括规划区自然环境资料，如 地质 、地貌、气候、植被、水文等；生态环境资料，如森林覆盖率、植被破坏、水土流夫、生态退化、自然保护区、湿地保护区及部分社会环境资料 等。 （ 2）若这些资料不能满足需要时，再进行现场调查或测试。 现场调查或测试应主要包括对规划区域内的自然、社会、生态环境和污染源进行全面系统地调查和对敏感区域的环境质量现状进行监测与评价。 具体内容有：①区域自然环境概况；包括地理位置、地质 、 地貌、水文、气候、土壤、植被、动物等资源态势。 ②对区内的资源分布状况及土地开发利用情况进行调查，内容包括：水力黄州区土地利用规划环境影响评价 20 资源情况、土地利用情况和发展规划、交通运输情况等。 ③对规划区内的基础设施进行调查，内容包括；区域管理系统、给水排水系统、环境治理系统、生态保护系统等。 ④社会经济概况：包括土地利用与规划、人口规模和规划、经济规模与发展速度、城乡结构、产业结构 、各产业布局与规划、拟定的开发建设项目等。 ⑤景观生态特点：可以从农业景观特征和城镇生态景观特征评述。 其中农业生态景观特征重点分析土地利用现状、水体和森林植被现状；城镇生态景观特征重点分析用地情况、绿化情况等。 另外着重分析区内特殊的异相景观，识别实际存在的和潜在的景观生态特点。 （ 3）环境现状调查中，对与规划内容有密切关系的部分应全面、详细，尽量做到定量化；对一般自然和社会环境的调查，若不能用定量。