黎民公共管理学考研笔记

黎民公共管理学考研笔记内容摘要：

， 先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。 （二）新公共行政时期（ 1960－ 1980） ， 行政活动中的价值倾向受到更多 关注。 ，公共行政 更多 受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。 空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。 二、公共管理时期 （ 1980年至今） 与公共行政时期区别 ： ① 关注政府运行，也关注 其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；②关注政治与行政关系，也注重当代经济学、管理学理论 及工商管理经验的引进。 在实践上，公共管理 力图解决 三 个问题 ： ①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能， 以求政府 管得少一些、 好一些； ② 实现社会自治，鼓励公共 管理社会化，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府 不足； ③改革政府部门内部管理体制，尽可能引进竞争机制，提高政府部门工作效率 和为社会服务的质量， 使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。 第三节 新公共管理 （ New Public Management， NPM）： 指 20世纪 80年代以来在美国等国出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论一些关于行政改革的理论设想， 及对近 20年来经济与合作组织（ OECD） 国家行政改革具体做法的理论概括。 新公共管理主要体现企业管理途径（ “ B 途径”）的公共管理理念。 新公共管理 核心思想 ：把私人部门管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务中，目标 是 让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。 一、主要工业化国家的新公共管理实践 （一）英国新右派的政府改革 ： 1979撒切尔上台为标志，新公共管理实践的开端。 主要特点 ： ⑴ 视民众为顾客， 强调顾客选择权。 民众在市场机制下，选择公共或私人部门 提供公共服务。 ⑵创造市场或准市场竞争机制。 以众多公共服务供给者取代单一垄断供给者， 形成竞争机制。 ⑶①扩大个人及私部门活动范围，使个人自力更生，自愿性团体扮演更积极 角色； ②增加私部门提供公共服务的机会，政府机构将注意 力放在原先忽视的，但 是民众真正需要的服务上。 ⑷将公共物品购买者角色与供给者角色分离开，防止政府机构利用裁判员地位，谋额外 好处。 ⑸对 公共服务供给者 与购买者的关系，强调用契约或半契约 方式加以控制。 ⑹由市场检测绩效目标。 部门内，管理者对资源支配运用必须与管理目标相结合，即管理者目标在于实现目标，对部门绩效评判，取决于顾客 满意度。 ⑺ 弹性薪酬。 即由实际市场和绩效水平决定薪酬，使薪酬待遇成为 激励工具。 （二）美国的新治理。 90年代克林顿时期。 特征 ： ⑴强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式 提供公共服务，以取代过去 僵化的公共服务体系。 ⑵鼓励民间部门参与公共物品生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案设计，强调决策过程 分权化。 ⑶强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际绩效而非预算盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客需要而非政府机构自身，强调公共服务品质而不仅仅是服务 效率。 ⑷ 在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。 （三）其它西方国家的实践。 1. 澳大利亚和新西兰 ： 新西兰新公共管理 9项原则 ： ①政府只在非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率 和无效能时才 涉入其活动。 ② 一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。 ③必须尽可能明确和清楚 界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。 ④必须尽可能把存在潜在冲突的职责安置在不同 机构中。 ⑤ 内阁部长和各部执行长（ Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长在最少干预下，对 方案的投入及产出负责。 ⑥公共基金 使用包括购买政策 ， 须经 辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而非 生产者决定。 ⑦制度设计必须使公共服务提供者 获利最小化。 ⑧ 治理结构趋向 降低代理成本 和交易成本。 ⑨ 行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。 ：对产出与结果进行控制；制定项目预算和绩效标准；采用服务和顾客导向；康采恩式权责划分；责任委托给商业单位。 （四） 各国新公共管理实践的共同特点 财政问题 ，各国行政改革内容大都包括私有化或带有私有化倾向的改革措施。 从实际效果看，使政府财政压力减轻，探索出 使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。 ，政府部门引入了市场理念和私营部门 管理技能。 对行政架构作 出调整 ： 界定决策机构和 执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。 这样可 使决 策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置， 使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。 “角色”转变 ，由公共服务直接提供者变为公共服务 “监督人”。 ，使各国执政者产生一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字和琐事的困扰，就应将 政府职能定位 于“掌舵”而不是“划桨”。 （五）当前西方政府改革的新动向。 虽在实践上仍更偏向政府， 但更多市场，更小而有效的政府已成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识， 成为世界各国政府改革的指导思想。 在美国等国 转化为一场重塑政府的运动。 虽在削减社会福利支出方面没有实质性进展，有的国家甚至有回潮；但 在放松管制， 公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性 进展。 一场重塑政府运动。 20世纪 80年代强调采用信息技术， 90 年代 开始强调利用信息技术改革原有工作程序、组织等结构 问题。 率的改善。 新公共管理思潮影响下，强化政府政策执行部门自主权改革，重新塑造政治（政策）与行政（执行） 间的关系。 二、对新公共管理的评析 （一）新公共管理的时代特征 ，也是对公共管理 时代要求积极回应的产物。 与传统 公共行政学相比， “新公共管理“范式的创新 ：① 为公共部 门管理尤其政府管理研究奠定 更广泛、坚实的理论基础； ②开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新； ③建立更全面、综合的知识框架；④提供 当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。 与社会，政府与市场关系的新格局。 20世纪 80年代始，西方国家逐渐显现 对市场的回归， 90年代世界范围出现政府权力、职能和责任的全面退却。 政府从社会制高点 后撤，是从 20世纪 向 21世纪 公共行政领域中的重要现象。 基于科技革命、新产业革命 及全球化的深刻变化 ，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现 这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。 政府职能定位发生根本转变的趋势。 政府与市场关系新 格局的形成，是由政府职能定位的根本性转变引起的。 政府由所有者和经济活动 直接管理人向监管人和规则 制定人转 变。 表现为政府公共政策化和公共管理 社会化。 （二）新公共管理的“解题”特色 ⑴“谁来管理”问题 ，新 公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在先天不足，由政府垄断社会管理和公共服务一切基本方面的做法是不当的， 政府应全面后撤 ，只做 那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情， 把那些 社会有能力承担的社 会管理和公共服务活动尽可能 交给社会，让社会实现自我管理。 实现传统 政府职能向社会的转移 ： 将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。 ⑵“如何进行管理” 方面 ：引进市场竞争机制和私部门成功 管理经验和手 段，全面降低管理成本提高管理效益。 具体表现 ： ① 广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。 ② 政府服务以顾客为导向。 ③ 由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。 ④ 通过多种形式授权改善公共部门 工作。 ⑤ 放松严格 行 政规制，实施严明 绩效目标控制。 ⑥ 文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。 ⑦ 重视公共人力资源管理。 （三） ⑴ 新公共管理的理论困难 ： 是“公共性”与管理主义的两难选择。 公共部门和私人组织、公共管理和私人管理的差异是根本性质的，很难回避。 ①假设没有差别让一般管理长驱直入会带来极大冲击；②决策层面 坚持公共性，执行层面采取管理主义是否可行尚有疑问。 ⑵ 新公共管理面临的主要批评 ： 是其沉溺于市场基本教义（ Market fundamentalism）。 事实证明任何对市场的过度依赖都是不恰当的。 （四）新公共管理的借鉴意义 （启示） ： ，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品 供给的局面； ，引入竞争机制，用市场力量改造政府，提高政府 工作效率； ，重塑政府与社会的关系； （企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。 第三讲 公共管理的主体 第一节 公共管理的主体（ 1）：组织 一、公共组织的概念 （一） 组织 ： 是人们按一定 目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是 为实现某种目的有意识建立的人类群体。 简单说，组织是两个以上的人、目标和特定人际关系三种要素构成的 特殊的人群体系。 （二）公共组织 ： 是以实现公共利益为目标的组织， 一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有 公共责任，以提 供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。 包括： 政府 、 以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织。 （三）公共组织 基本要素 ⑴ 物质要素 ： ①人员 ，按组织目标职能将不同专业水平年龄的人组合起来，是公共组织的主体和核心； ②经费 ，维持公共组织运营和发展； ③ 物资设备 ，是公共组织赖以生存发展的物质基础。 ⑵ 精神要素 ： ①目标 ， 组织产生发展的基础和原因，是组织存在的灵魂、前进的方向，本质上反应组织的基本职能。 包括：任务、目的、指标、数量、质量、时限等，分总目标、分目标、工作目标。 ②责 权结构 ，组织系统内各子系统、工作单元及成员、职位间任务权力责任的从属并列关系 ③人际关系 ，稳定组织内在要素，调动成员主动性、积极性。 二、公共组织的性质 （一）公共组织与非公共组织的区别 ① 活动目的不同。 非公共组织：追求 组织成员私人利益 ，为 相关利益者服务； 公共组织 ：追求全面的社会效益和经济效益，是全国 社会成员整体利益 ，实现公共利益。 ② 为社会 提供的服务不同。 非公共组织 ：从事商品、劳务生产 ，向社会提供 私人产品 ，消费者必须支付货币， 购买和 享用其产品； 公共组织： 为社会提供 公共产品。 ③ 管理对象不同。 非公共组织： 本组织成员 ，对本组织外社会成员的活动 无权干涉； 公共组织 ： 可以是 整个社会 ，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。 ④ 活动 依据不同。 非公共组织： 服从商品买 卖的价值规律， 以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度 为活动依据。 其权力建立在组织成员平等契约关系上；公共组织 以 国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动 依据和准绳。 依法管理是公共组织的重要特点。 （二）公共组织的性质 ： ① 社会性。 公共组织的基础。 ② 权威性。 政府权威突出特征。 ③ 法制性。 公共组织活动依据和手段 ④ 系统性。 公共组织是依法设置、职责 明确、协调有序的庞大系统。 ⑤ 主动性。 主动适应社会发展变化。 三、公共组织的结构 （一）公共组织的纵向结构 图 31 层级领导关系 公共组织纵向结构分工的职责分配关系 ： ①最高层次公共组织为决策层 ，负责制定本部门行政总目标、总方针、总政策和总实施方案，最高层次公共组织，是 开放 的公共组织。 ② 中层公共组织为协调指挥层 ，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针政策，以此为依据结合本单位具体工作实际，制定本单位 具体工作目标、工作方案，并负责组织、 协调、指挥等实施工作。 中层公共组织为半封闭半开放系统。 ③ 基层公共组织为技术操作层 ，执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织协调、指挥下，负责技术操作性的具体工作。 组织基本为封闭型，技术方法的选择是 公共组织内部问题。 评价 ： 公共组织纵向结构形成的公共组织层级制 ，在公共组织运行中的 优缺点 （增） ： 优点 ： ① 分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，做到 事权集中，统一指挥； ②行动迅速，能及时根据本地情况做出决策，就地组织实施，有利就地监督和 控制； ③能发挥各 层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开 展工作； ④ 各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。 缺点 ： ① 各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通； ②容易形成地方的块块分割，不利 各地经济和文化的交流与发展； ③容易形成地方主义，不利 中央对地方的宏观控制。 （二）公共组织的横向结构 ： 指按公共管理 业务性质异同来组成公共组织单位。 评价 （增） ： 优点 ： ①符合分工专业化的原则， 提高管理效率。 ②有利统一管理业务的方针、政策和法规，避免政出多门。 ③ 体现事权一致的原则，便于协调。 缺点 ： ①业务事权过。