陈振明公共管理学_讲义

陈振明公共管理学_讲义内容摘要：

是提供公共物品的天然垄断者，市场和非盈利组织也能够发挥很大的作用，即使有些公共物品需要由政府提供，但政府也没有必要亲自生产这些物品，这就为民营化的推行提供了理论基础。 这里关键是要区分消费者、生产者和提供者这三个基本概念。 消费者主要是指直 接获得或接受服务的个体，他们可以是个人、特定区域的所有人、政府机构、私人组织等。 生产者则是直接组织生产、或者直接向消费者提供物品的个体或团体，它可能是政府单位、市民志愿组织、私人企业、非盈利机构甚至消费者自身。 提供者则是指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者、提供者通常是政府单位。 比如，当政府雇佣承包商去翻新路面的时候，该政府就是提供者，承包商就是生产者，而使用翻新后道路的人就是消费者，提供者和生产者角色的分离意味着政府可以做出用公共开支来提供某种公共物品的决定，但并不意味着必须依 靠公务员来提供这些物品，如政府可以通过出租合同、特许经营、授权等方式来提供这些公共物品。 政府失败理论 即使有些公共物品可以借助于市场和非盈利组织提供，但是如果政府在提供这些物品的过程中如果有着优异表现的话，政府也不必通过民营化的方式来提供这类物品。 可惜的是，政府的表现在大多数情况下难以令人满意，不仅存在市场失灵，政府失灵也同样存在。 简而言之，政府失灵是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动 达不到预期目的这样一些情况，政府失灵主要表现在以下几个方面： （ 1）公共决策失效。 政府对个人公共物品需求的满足是以公共决策形式来实现的，但是公共决策的制订过程却往往是多个利益集团互相讨价还价和交易的过程，在这种政治过程中，公民个人的真实需求被忽视了，取而代之的是利益集团自身的需求，从而使公共物品的提供脱离了正常的轨道，造成了公共物品的短缺和过剩。 （ 2）行政机关工作的低效。 垄断提供某些公共物品，在缺乏竞争力的情况下，可能导致行政机关的过分投资，生产出多于正常社会需要的公共物品；成本和收益的脱离，产出的难以测 量，政府的收具有非市场性，主要来源于税收、捐赠等收入，并不取决于消费者的个人愿望，在这种情况下，当提供一种物品的收入与其成本无关时，行政机关就会使用更多的资源，而不是必要的资源；信息的非对称性，垄断信息的提供。 （ 3）政府的内部性与扩张。 所谓内部性是指政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利，政府的经济人特征，追求预算最大化（机构规模、技术的复杂性），提高机构的生产成本，使其高于技术上的成本，导致较高的单位成本和多余的全部成本。 （ 4）腐败。 解决政府失灵的方法：鼓励行政机关之间的 竞争；让行政机关享有部分剩余的分配或占有权；运用市场力量，借助私营部门来提供部分公共物品。 （二）民营化的定义及表现形式 内涵。 从所有制角度来理解：把对公共部门所有的资产归还给私营部门，通常是通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部门转向给私营部门。 （狭义） 从目的出发，将其理解为政府利用私营部门（赢利和非赢利）来提供和完成公共政策，改进公共方案的质量。 从主体出发，将其理解为更多地依靠民间机构，更少地依靠政府来满足公众需求。 （广义） 内容。 （ 1）国有企业民营化，即转让国有企业的所有权，通过出 售、清算、兼并等方式将其由国家控制和经营，转交给私营企业控制和管理，或者通过放松管制，引进竞争的方式在原本由国有企业垄断经营的领域促进企业之间的竞争，达到减轻政府财政负担，提高企业效益和产品质量的目的。 通常认为英国是最早实行民营化的国家，法国为了实行民营化，特地成立了私有化委员会。 （ 2）公共物品供给的民营化，即提供者和生产者相分离，政府、企业和非赢利组织之间的角色和功能的互补，鼓励提供主体和生产主体的多元化。 （ 3）公共政策领域的民营化，将公共政策领域中的资料收集、政策分析评估甚至政策制定等工作外包给非政 府组织。 美国审计署对联邦政府 4 个主要部门中的咨询服务所做的审查发现， 20%以上的合同涉及本应该由政府履行的职能。 民营化措施。 契约外包、特许、补助、出售、赠予、凭单、志愿服务、自我服务等。 （ 1）政府出资和管理，私营部门或非赢利部门履行生产或提供职能，如合同承包、给予生产补助等。 （ 2）政府主要进行管理，由私营部门或非赢利部门出资和生产，如特许经营、国有企业拍卖等。 （ 3）政府主要进行管理，由消费者自己组成志愿团体，生产和提供自己需要的产品或服务，如志愿者行动。 （三）我国的民营化改革实践 转换国有 企业经营机制。 调整国有企业布局和机构，十四大以来，推动国有企业的抓大放小工作，鼓励民间资本通过购买、兼并、租赁等方式获得部分国有企业尤其是中小企业的所有权和控制权，实现国有企业股权结构的多元化，效果：国有及国有控股工业企业的总产值占全部工业总产值的比重，已由 1980 年的 80%下降到 2020 年到 41%。 放松管制，促进市场竞争。 政府在电信通讯、航空等领域放松管制和市场进入限制，鼓励社会资本的进入，修改了外商投资目录。 在基础设施领域通过合同承包、特许经营等方式逐步让民营资本进行基础设施建设领域。 障碍：制度保障不足（如缺乏保障志愿者权益的法律法规，这是志愿者事业的软肋）；参与者能力的限制（数量、人员素质）；政府干预（反对或操纵）。 （四）民营化条件 制度健全。 市场发育成熟。 （竞争主体、资源的流动性、经营能力和意愿等） 民营化的公共物品必须有明确的可供衡量的目标或标准。 第二讲 政策过程 所涉及到的章节：第三章、第五章、第九章 第四、六、十章（陈振明） 一、公共管理主体特点 政府 政府作为所谓纯粹的公共部门，它具有以下基本特点： （ 1）政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理，这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属于私人事务）以外的所有事务。 在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很我事情是无法由私人或私人组织来办理的，例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发等等。 有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。 （ 2）政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力，把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两个方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。 在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自全体公民的权力，尽管它实际上 仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了宪法。 一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的。 当然，由于社会性质的不同，在公共这一概念下所隐含的意义有所区别。 （ 3）政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。 我们知道，政府 通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提，没有一定的人财物作基础，整个政府组织就无法运转起来。 而在人财物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。 政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财 政实质上是一种公共财政。 此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。 作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民的共享的。 （ 4）政府组织为社会所提供的产品是一种公共产品。 这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。 例如，国防作为一种公共物品便是如此，一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。 因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的搭便车现象。 这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品 只能由政府来购买或提供。 （ 5）政府组织行为的价值取向是公共利益。 政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。 对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。 因此，政府应该是一种公益人而不应该是一种自利人。 它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标，在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。 当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这些不同阶级、不同团 体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。 非赢利组织 所谓非赢利组织是指在政府和以赢利为目的的企业之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。 具有非赢利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。 非赢利组织相对于政府的优势在珩：更容易接近服务对象；理容易灵活地对服务者的需求做出反应；更适合处理高风险的社会问题。 第三部门之所以被归入公共部门， 主要原因在于： （ 1）第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即纯粹的公共部门的目标是一致的。 （ 2）第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当作政府组织用来实现其目标的一个重要工具。 （ 3）第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或准公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。 （ 4）第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是 政府。 当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是。