新编消防管理学

新编消防管理学内容摘要：

作中的一项法制建设管理工作； 2．国家行政机关（人民政府）的消防行政立法和宏观的消防行政规划决策管理工作； 3．公安消防机构（人民政府公安机关的消防工作职能机构）对全社会的消防监督管理工作以及公安消防机构自身的内部行政管理工作。 消防安全管理是指社会上一切组织及个人自觉遵守消防法规，各负其责地对本单位内部的消防安全工作进行管理。 社会上的一切组织包括各类企业事业单位、社会团体、群众组织以及国家机关等。 这些组织的内部行政管理都应该包含有消防安全管理的内容。 四． 消防行政行为 消防行政行为通常是指政府及公安消防机构依法所实施的一切能产生法律影响力的消防监督管理行为。 消防行政行为通常分为抽象消防行政行为和具体消防行政行为。 1．抽象消防行政行为是指政府及公安消防机构针对不特定的事项和不特定的消防行政管理相对人，制定和发布消防法规或规范性消防行政文件的行为。 政府和公安消防机构发布具有普遍性约束力的法规、指示、命令、通知等都属于这种抽象消防行政行为，如公安部制定颁布《消防监督检查规定》这一消防法规的行为，某市政府针对某一方面的消防工作发布一份通知等。 2．具体消防行政行为是指公安消防机构在消防行政管理活动中行使行政职权，针对特定的消防行政管理相对人和特定的具体事项，作出的影响消防行政管理相对人权利和义务的行为。 通常所说的消防行政执法行为就是具体的消防行政行为。 具体消防行政行为或消防行政执法行为主要包括：（1）消防监督检查；（2）易燃易爆化学物品消防监督管理；（3）建筑工程消防监督审核；（4）城市消防规划建设监督管理；（5）消防产品质量监督管理；（6）火灾事故调查；（7）火灾统计16管理；（8）消防行政处罚等。 五． 消防监督与消防监督管理 “监督”一词，按《现代汉语辞典》的解释是“察看并督促”的含义。 在消防工作中，消防监督的含义比较广泛，通常是指消防监督执法或消防行政执法。 “监督管理”是一个复合词，其含义比“监督”一词的含义要广泛，因此，“消防监督管理”一词的含义也比“消防监督”一词的含义要广泛。 通常，“监督管理”是指“监督形式的管理”或“行政执法形式的管理”。 另外，“监督管理”一词还有“监督与管理”（通常，监督是管理的一种职能，此处的管理概念是狭义的）的含义。 例如《消防改革与发展纲要》（三十一）项条款中要求：“各级公安机关的消防部门，具体履行消防监督管理职能”；再如，国家《消防法》第四条规定：“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施”，以上两个例子既有“监督形式的管理”的含义，又有“监督与管理”的含义。 六．我国消防管理工作的基本模式 我国消防管理工作的基本模式是指在我国全国范围内各行各业如何开展消防工作的基本的管理机制或管理方式。 我国的消防管理工作基本模式是建国四十多年来逐步形成的，是基本符合我国社会现阶段国情的，随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，这种管理模式将会得到不断的修改和完善。 这种管理模式的主要内容如下： 1．国家权力机关（人大及其常委会）对国家消防事务方面的立法形式的管理。 2．国家行政机关（人民政府）对国家消防事务方面的立法形式的行政管理以及对全局性消防工作进行宏观规划决策形式的行政管理。 3．社会各单位内部的消防安全管理。 即社会各单位遵循“谁主管谁负责”原则，自觉遵守消防法规，全民参与消防工作，自我管理，各负其责。 4．公安消防机构依法对全社会进行的消防监督管理。 5．军事设施、矿井地下部分、核电厂、铁道部、交通部、国家民航局、国家林业局等系统的消防工作由各自的主管部门行使消防监督管理职权。 第二节 消防管理的产生及发展 一．火在人类社会发展历史上的重要作用 人类的祖先发现雷击、火山喷发等原因引燃林木的起火现象，在击石捕猎活动中又发现石块撞击岩石的火星引燃杂草的起火现象，后来又发明了钻木取火等人工取火方法，从此，人类告别了“茹毛饮血”的野蛮时代，开始了人类用火的新时代。 恩格斯曾指出：“人们只是学会了摩擦取火以后，才第一次迫使某种无生命的自然力替自己服务。 ”人类掌握了人工取火和保存火种的方法，并用以烧烤食物、取暖御寒、抵御野兽，随着人类用火技能的逐步提高，不断促进了社会生产力的发展，进而又用于制陶、冶炼、煮盐、酿酒、烧荒种田等。 中华民族是世界上最古老的民族之一。 据考证，云南元谋县上蚌村的元谋人，远在 170 万年前17已经开始使用火了； 万年以前，北京周口店龙骨山的山顶洞人学会了人工取火方法。 后来，中华民族在制陶、冶炼、火药制造、活字印刷等的发明创造，也充分向世界展示了人类用火方面的文明史。 在现代社会中，火已经非常广泛地应用于工业、农业、国防和科学技术的各个方面。 因此，可以认为火是人类征服自然的最重要的武器和推动人类社会发展的最强大的动力。 二．火的危害 人类用火的实践证明，火既可以服从于人们的意志，造福于人类，火也会违背人们的意愿，给人类带来极大的灾难，即所谓“善用之则为福，不能用之则为祸。 ” 商代人看到火在屋门之内燃烧将整个房屋烧毁造成灾害，由此产生了“灾”字的象形文字。 古时，火灾的称谓有“灾火”、“火殃”、“火难”、“走水”等。 我国最早有文字记载的火灾情况见于《春秋》和《左传》，其中记载有：“鲁桓公十四年（公元前 698 年）秋八月壬申，御廪灾”的字句。 御廪灾即为宫廷中谷仓的火灾。 南朝时宋国范晔在《后汉书五行志》中指出：“火失去性而为灾也”。 据《韩诗外传》称，晋平公时“藏宝台烧，救火三日三夜乃胜之。 ”历史上有文字记载的火灾，为后人研究火的危害和消防发展史提供了依据。 近五十年间，我国曾经发生两起震惊世人的特大火灾。 其一是中华人民共和国成立前夕的1949 年 9 月 2 日在重庆市发生的一起特大火灾，火灾持续时间三个昼夜，死亡 2865 人，重伤 152人，轻伤 3935 人，受灾 9601 户，灾民达 42295 人。 另一起是 1987 年 5 月 6 日在黑龙江大兴安岭发生的森林特大火灾，火灾过火面积约 101 万公顷（其中有林面积 70 万公顷），死亡 193 人，受伤 170 人，经济损失（不含森林资源损失）约 亿元，受灾 10834 户，灾民达 44975 人，参加灭火的人员达 58800 人，经过 25 昼夜才扑灭这起特大火灾。 这两起火灾的惨痛教训应该为后人时刻所铭记。 从中华人民共和国成立后历年来全国的火灾统计数据（缺少 1967 年～1970 年的数据）上看，随着社会经济的发展及人口的增多，全国每年火灾发生次数和火灾的危害程度基本上呈现增多的趋势。 全国每年发生数万起火灾（1959 年达到 11 万余起），全国每年因火灾而死亡和受伤的人数分别为数千人甚至上万人，全国每年的火灾直接经济损失由 50 年代的数千万元（1959 年达到 亿元）增加到 90 年代的十几亿元。 以 1997 年为例，当年全国共发生火灾（不含森林、草原火灾）140280 起，火灾死亡 2722 人，火灾受伤 4930 人，火灾直接经济损失约 亿元。 三．消防管理的产生及发展 我国消防管理的产生和发展，大致经历了古代消防管理、近代消防管理和现代消防管理三个阶段。 （一）古代消防管理阶段 古代消防管理阶段大致是指先秦时代至鸦片战争之前的历史阶段。 这一时期的消防管理主要是通过设立火官和火兵等消防组织，制订火禁和火宪等消防法规而实现的。 1．设立火官和火兵等消防组织机构方面 传说原始社会（约公元前 26 世纪至公元前 21 世纪）五帝时设“火正”为火官，《汉书五行志》中记载：“古之火正，谓火官也，掌祭火星，行火政”。 周代时设“司爟”、“司烜”“宫正”为火官。 汉代时设“执金吾”、“别火”、“夜士”为火官。 唐代时设“左、右金吾卫”为火官。 宋代时设“厢使”为火官，并设有“防隅军”和“潜火队”为专司灭火的军队以及“义社”、“水铺”、“冷铺”等民间救火组织。 元代时由驻军负责防火灭火。 明代时，北京和南京设有“五城兵18马指挥司”兼管防火灭火，各地还设“总甲”、“火兵”、“火夫”以及“水社”等人员和组织负责防火灭火。 清代时，设有称作“火班”的救火军队，民间设有“水会”、“水局”、“水龙局”、“救火会”等组织负责防火灭火。 2．制订火禁、火宪等消防禁令和法规方面 火禁和火宪是指关于加强消防管理方面的禁令和法规。 如商代时，殷王法规定：“弃灰于公道者断其手”（《韩非子内储篇》）。 周代，发布过“二月，毋焚山林”等用火禁令。 《秦律十八种》中关于农业生产的《田律》中记载：“不二月，毋敢夜草为灰……”。 汉代时，发布过“禁举大火，止炭鼓铸，消石冶皆绝止”等一些防火禁令，后赵主石勒还下过禁令：“百鼓之后燃火者鞭一百，延烧一家斩五部都督”等条款。 唐代，《永徽律》中专有有关防火和救火等规定及放火和失火的量刑处罚条款，如在一切仓库内“皆不得燃火，违者徒一年”。 《永徽律》是我国古代比较全面的消防法规，后世历代统治者制订的消防法规均在此基础上有所创新和发展。 元代的《元史刑法志》、明代的《大明律》、清代的《大清律》中都有有关防火灭火的规定和对失火罪、放火罪量刑处罚方面的规定。 （二）近代消防管理阶段 近代消防管理阶段大致是指鸦片战争后至中华人民共和国成立之前的历史阶段。 在这一时期内，由于国内近代工业和交通运输业的兴起和发展，消防工作出现了近代管理方式，主要表现在建立消防组织机构，制订消防法规，以及采用近代消防技术等方面。 1．建立消防组织机构方面 清代咸丰二年（1852 年）上海英租界内成立义勇消防队。 清代光绪二十八年（1902 年）我国第一支消防警察队在天津成立，在天津的英租界内还设立了志愿消防队。 清代光绪三十三（1907年）民间开始建立救火联合会。 1914 年，北洋军阀政府时期，京师警察厅内设消防处。 1929 年，国民党政府内政部在《扩充消防组织大纲》中规定“各市县为消弥防止水火等灾起见均应设置消防组，……直辖于该管辖市县公安局”。 据统计，截至 1947 年 12 月，国民党统治区设消防警察队的市、县有 113 个。 某些大型的企业也建立专职消防队。 1945 年，抗日战争胜利后，哈尔滨市人民政府的公安机关建立了我国第一支人民消防警察队。 2．制订消防法规方面 清代光绪三十四年（1908 年）颁发的《违警律》中第三章关于公共危害之违警律条款，列有消防处罚方面的专门规定。 宣统年间（1909 年－1912 年），天津制订发布的《直属省城警察救火章程》，是一部制订比较早、内容比较完备的地方消防警察章程。 1915 年北洋政府颁发的《违警罚法》、1928 年国民党政府颁发的《中华民国刑法》、以及 1947 年国民党政府内政部颁发的《各级消防组织设置办法》等，则是我国近代史上内容比较完备的涉及消防组织、消防处罚等方面的法规。 3．采用近代消防技术方面 随着近代工业技术的发展，我国在这一时期开始逐步推广使用内燃动力消防车、内燃动力消防泵、火灾报警电话、避雷针、消火栓、灭火器等消防装备和器材；在建筑防火方面，1911 年在吉林省发布了有关省城建筑防火方面的规程；在灭火方面，1935 年出版的《中国消防警察》一书中，归纳出了“窒息法、冷却法、破坏法、遮断法”的灭火方法，并论及了“首重人命，次及财产”等灭火战术原则。 （三）现代消防管理阶段 现代消防管理阶段是指中华人民共和国成立后至今这一历史阶段。 建国后的 40 多年来，在中国共产党和人民政府的领导下，我国的消防工作在组织机构、器材装备、法制建设、教学科研等方面都取得了全面的发展，目前，正在向消防现代化的方向迈进。 这一阶段大致经历了四个发展时期。 19 1．改造队伍与创建体制时期 这一时期大致从建国后到 1957 年。 建国初期，人民政府将旧中国原有的消防组织机构改造成人民的消防队伍，逐步建立起适应于我国社会主义制度条件下的消防管理工作体制，开创了我国消防历史的新篇章。 1950 年 7 月 6 日～8 月 12 日公安部召开全国治安行政工作会议，罗瑞卿部长在会议中首次提出消防工作的方针是“防火为主，消火为辅”（不久改为“以防为主，以消为辅”，1984 年以后，改为“预防为主，防消结合”）。 由于确立了这一方针，使我国的消防工作由单纯灭火的消极局面转向积极防火的正确方向，公安消防部门的工作职责也由单纯灭火扩大成为既负责防火又负责灭火。 1951 年 12 月公安部治安行政局（第三局）一处设交通消防科（第六科）。 1953 年 5 月公安部治安行政局设立消防处（第六处）。 1955 年 11 月 10 日公安部设立消防管理局（第十七局，1958年 12 月改为第七局）。 国家消防行政管理机构的建立和健全，推动了全国消防工作的蓬勃开展。 1953 年 8 月 26 日～12 月 1 日公安部在辽宁省大连市的旅顺口区首次举办“旅顺消防业务训练班”，邀请苏联专家任教，东北地区及公安部有关的消防大队长、消防科长等共 54 人参加培训。 1956 年 1 月 9 日公安部沈阳第一民警干校第二期教学计划内增设消防专业，招收学员 120 人，学期 6 个月，开设建筑防火、电气防火、某些物质和某些对象的防火措施、消防技术装备、消防战术、操作训练等 8 门专业课程。 全国消防教育训练工作的开展，为各地公安消防机构培养了大批业务骨干。 1956 年 4 月 3 日建工部和公安部联合颁。