[管理学]行政管理学讲义

[管理学]行政管理学讲义内容摘要：

外界环境的干扰，以保持行政 系统 的独立性；又过滤来自外部环境的投入和行政 系统 自身的产出，以维持行政组织的工作能力和生存。 行政 系统 的界线具有开放性和可渗透性。 （二）行政环境的含义 行政环境是指影响行政 系统 生存与发展的一切要素的总和，它包括外部环境和内部环境。 所谓外部环境环境就是行政 系统 以外的、能够直接和间接影响行政组织的 — 生存与发展的一切因素。 内部环境是指行政 系统 以内的各种生存和发展的条件总和。 （三）外部环境的含义 行政 系统 外部环境是指与行政组织有关的、在行政组织界线以外的、对行政组 织的生存与发展产生重要影响的各种因素或条件的总和。 二、行政环境的构成 （一）自然环境 自然环境是指在行政组织以外，不经讨人工制作而存在的事物。 它包括地球环境和地球之外的宇宙环境两个方面，其中：宇宙环境包括宇宙天体的运行、太阳黑子的干扰、日月蚀的影响等等地球以外的广漠环境的因素。 而地球环境则包括地形、地势、地貌、气候、土壤等地理环境因素和可供人类利用、开发的水力、风力、土地、矿藏、生物等资源环境因素。 （二）社会环境 社会环境是指行政组织外部环境中，除自然环境外，直接影响其整体活动并决定其兴衰存废的社会各因 素的总和。 社会环境又分为国际社会环境和国内社会环境。 国际社会环境 国际社会环境包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平国际组织与国际法及其它各国共同关心的社会问题等。 国内环境 (1)政治，包括国体、政体、国家机构、政党制度、公民政治参与的程度等。 (2)法制，包括立法、知法、守法、执法各环节的完善、严密、严肃与程序化程度。 (3)经济，包括所有制形式、经济运行机制、生产发展的布局与水平等。 (4)科技，包括科学与技术自身发展的水平及其装备与应用于生产、生活各项领域的广度与深度等。 （ 5） 教育， 包括教育制度，教育方法，教育水平，高、中、初级教育的比例结构，受过高、中、初级教育的人与文盲在国民经济中所占的比重等。 (6)民族，包括民族人口的分布、民族语言、民族经济及民族意识。 (7)宗教，包括宗教组织 、 宗教教徒、宗教活动与广大群众的宗教信仰、种类与程度等。 (8)文化，包括生活方式、风俗习惯、价值观念、道德标准、行为模式等。 (9)社会阶级与集团，包括阶级结构，阶级间统治、被统治与联盟的关系，社会分层的状况与水平，各阶层的地位与关系等。 (10)人口，包括人口总量、性别比例、老中青人口的比例、出生率 、死亡率、人口质量、预期寿命、人口分布等。 三、行政系统与外部环境的互依性 （一）行政系统对外部环境的依赖 行政组织是适应外部环境的需要而产生的； 外部环境的需要不仅决定行政组织的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式； 行政组织的物质要素和非物质要素都从外部环境输入。 （二）行政系统对外部环境的选择与塑造 这是行政组织与外部环境互依性的又一表现，具体包括： 9 行政组织作为一个开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的输入。 但它不可能接受外部环境所有的投入，而是应当有所 侧重。 行政组织不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境，从而使外部环境得到优化，使其按照行政组织的要球发展。 总之，行政组织与外部环境的关系是辩证统一的关系。 外部环境创造了行政组织，而行政组织反过来又改变了外部环境。 行政组织首先从其外部社会环境中吸取物质、信息与能量，接受社会环境的要求或支持。 然后，又经过自身的加工，将其转换为路线、方针政策与具体的行政行为，输出给社会环境，以满足社会环境的需要，并推动社会的发展。 （三）宏观环境与微观环境 行政 系统 的国内社会环境，有宏观和微观之分。 而所谓宏观的社会 环境，是指处于行政组织界线以外的、广泛影响着整个行政组织系统的诸社会因素的总和，通常又称为一般的社会环境。 所谓微观的社会环境，是指仅对某些特定的行政组织产生影响的诸社会因素的总和，故又称为具体的或特殊的社会环境。 宏观的社会环境，如前所述的社会环境十大因素：政治、法律、经济、科技、教育、民族、宗教、文化、社会阶级与群团、人口等等，都是影响一切行政组织的具有普遍性的社会环境；微观的社会环境，是指与各个个别行政组织直接发生工作关系的特定的社会环境。 第二节经济和政治环境对行政系统的影响 一、经济环境对行政系统的 影响 （一）物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响 生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质 生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置 生产力发展状况提供了行政系统运行的物质基础 人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能 （二）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响 基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化 具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式 二、政治环境对行政系统的影响 （一）国体直接决定着行政系统的基本性质 政治制度，特别是基本的政治制度，作为 行政组织的重要政治环境，对行政组织有重大的影响。 基本政治制度直接决定一国行政组织的阶级性质，决定其服务的方向。 广义的政治制度 ，包括国家制度、政党制度、法律制度、选举制度和官吏制度等，其中国家制度又包括国体和政体两方面。 狭义的政治制度 ，仅指国家制度中的国体。 国体是最基本的政治制度。 （二）政体规定了行政系统的具体形式和地位 政权组织形式 ，即政体作为国家基本政治制度的表现形式，决定着整个国家机构的构成方式及各机构之间的相互关系，因而也决定了行政组织的具体形式及在整个国家机构中所处的地位和作用。 我国的政体是 人民代表大会制。 人民代表大会是国家的最高权力机关，统一行使国家最高的权力。 行政组织是人民代表大会的执行机关，由它产生并对其负责。 我国的政府与权力机关之间不存在制约与抗衡的关系。 （三）政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度 政党制度作为现代社会的一种重要政治制度对行政组织具有多方面的影响，它不仅直接影响行政组织与政党之间的关系，而且直接影响行政组织的机构、人员配置、政策和功能的稳定性及纠错机制。 我国现行的政党制度是在共产党的领导下的多党合作制，健全与完善这种具有中国特色的新型政党制度，既可以吸收一党制与 两党制、多党制的优点，又可避免其不足，将对我国行政组织的相对稳定及自我完善都起到积极的推动作用。 （四）政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度 行政决策的民主化、科学化和国家政治生活中民主与平等程度有着密切的联系。 政治生活中政治权力的民主与平等程度越大，行政决策的民主化和科学化程度就越强。 我国的人民代表大会制度决定了一切政治权力属于人民，这是我国行政决策民主化、科学化的直接政治基础。 政权组织形式内部政治权力的民主与平等程度，还制约着行政执行中的沟通、协调与合作的程度。 我国的政权 组织内部在政治权力上是高度民主、高度平等的，其行政人员既是政治上彼此平等的国家主人，又是在广泛民主基础上产生的人民群众的勤务员。 这一特点从根本上保障了人民群众与行政组织成员的主人翁的地位，保证了行政组织与人民的血肉联系，它既有利于行政组织与人民之间的沟通与协调， 10 也有利于行政组织内部的参与、沟通与一致。 （五）政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态 政治形势 是指在阶级社会中，由各种历史条件的总和所促成的两个对抗阶级或政治集团之间韵阶级斗争的态势，包括稳定的与动乱的两种基本态势。 稳定与动乱相互对立，在一定条 件下，又相互渗透甚至相互转化。 政治动乱的本质是敌对政治势力在根本利益上的冲突，它体现了不同的政治势力、不同阶级之间力量对比上的差异。 十一届三中全会以后，我们争得了一个安定团结的政治局面，这对于行政 系统 的健全与完善是一个十分宝贵的基础，我们应向爱护眼睛那样去保护这个来之不易的稳定和团结。 （六）法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位 法律制度 ，简称法制，其实质是统治阶级的阶级意志，其形式是国家的意志。 它的目的是维护统治阶级的统治方式。 法律制度对行政组织的影响，主要表现为规定并保障行政组织在国 家系统中的现实地位及权力关系。 行政组织是结构复杂、规模庞大的国家机器的组成部分，并处于国家权力关系的复杂网络之中。 它在整个国家行政组织系统中，居于重要的地位，享有不同于其它国家机关的特殊权力，具有特殊的职能并设置有宏大的实体性的机构。 在我国，国务院是最高权力机关的执行机关，是最高的国家行政机关。 它是由全国人民代表大会产生，并对其负责，实行总理负责制。 它根据宪法和法律规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令等。 这就是我国宪法和国务院组织法对国务院性质、职权、领导体制等的基本规定。 （七）法律的完善化、科学 化程度制约行政系统运转的协调、规范水平 法律的完善化 ，是指各类法律形式的完备程度；法律的科学化是指法律的内容对社会发展规律的反映、体现的程度；法律的完善化与科学化是有机的统一。 科学化是完善化的内在本质，而完善化却是科学化的外在形式。 法律的完善化、科学化的程度制约着行政组织的协调化、法制化和科学化的水平。 第三节文化、民族和宗教环境对行政系统的影响 一、文化环境对行政系统的影响 （一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响 不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望 不同的国家对行政系统的输入、 输出有不同的期望 对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异 （二）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响 血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭 唯意志论的行政文化认为，行政首脑的权力来自超人意志 法治论的行政文化认为，行政首脑的权力来自人民的委托，并通过体现民意的法律形式予以确认 （三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响 行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在制度 行政系统运行方式的法治观念，分为专制主义和民主主义的法治 观念 （四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响 特殊的人际关系观念 普遍的人际关系观念 （五） 关于行政道德的观念对行政系统的影响 行政道德对行政组织的影响有以下几个主要方面： 行政道德指导着行政系统成员的政治方向 行政道德制约 着行政系统成员个人利益的实行程度 行政道德影响着行政系统成员的社会地位 二、民族环境对行政系统的影响 （一）民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置 在多民族的国家里，民族成份繁杂，民族人口众多，区域宽广，民族矛盾与斗争比较尖锐，因而民族问题相当 复杂。 对民族问题解决的 好坏，直接关系到国家的稳定和动荡、统一与分裂。 （二）民族环境影响着行政系统的体制 行政 系统 的体制，是指行政 系统 结构中各层级、各部门之间的权力分配关系。 以中央及地方而言，有集权制与分权制之分。 一个国家如果是由若干实力相差不多的几个民族组成，没有一个民族能在政治上取得绝对优势，这就需要分权。 （三）民族环境制约行政系统权力的行使 11 行政组织的权力是由宪法或法律赋予的，或是由上级行政组织所规定的，在其权力范围内，任何团体和个人都必须服从其指挥。 但这是指一般的情况而言。 当行政组织运用权力于民 族地区时，都必须考虑具体的民族环境。 （四）民族环境关系着行政系统的凝聚力大小 一个行政组织是否具有凝聚力，在很大程度上是取决于该行政组织的环境是否和谐、协调。 中国各民族在长期的相互交往中形成了密不可分的关系，许多经济文化传统相通，从而使中华民族具有强大的凝聚力，国家行政组织对各民族具有巨大的吸引作用。 （五）中国的民族环境对政府行政系统的影响 我国是一个统一的、以汉民族为主体的多民族国家。 至 1981年 12 月止，全国共有 56 个民族，其中汉族人口占全国人引 93． 3％，少数民族占 6． 7％。 少数民族人口虽少，但分 布的地域 {广，约占全国土地面积的 50— 60％，我国绝大多数少数民族都有自己或大或小的聚居区并和其它兄弟民族相互交错在一起，形成 “ 大杂居，小聚居 ” 的局面，使各族人民之间相互影响，相互融合，立了密不可分的政治、经济、文化的联系。 三、宗教环境对行政系统的影响 （一）宗教制约行政系统的机构设置和职权行使 宗教这一作用，在一些实行政数合；的国家里表现得最为明显。 在这些国家中，神权高于一切，国家行政组织的设置及其职能的大小，都须根据宗教的影响来决定。 譬如沙特阿拉伯，国王既是国家元首，又是伊斯兰教的教长，内阁由国王任命 ，没有成文宪法，《古兰经》和伊斯兰教创造人穆罕默德的遗训就是法律依据。 行政组织的设立及其活动都不得违反《古兰经》和遗训。 （二）宗教推动或妨碍行政系统的管理活动 在社会主义时期，宗教对行政组织的影响仍然不可忽视。 从积极方面来看，由于宗教徒的信仰相同、目标一致，便很容易团结在一起，在爱国主义的旗帜下就可以动员教徒们积极参加社会主义建设，有利于行政目标的达到；其次，宗教一般宣扬剔除邪恶，与人为善，这可引导教徒弃恶从善，在客观上起到调节人与人之间关系的作用，有利于社会的团结和行政组织的稳定。 从消极方面来看，宗教 宣扬的宿命论、幸福满足、寄希望于来世的观念使人们安于现状，不思进取，工作积极性不高，影响行政组织的效率。 第四节自然环境和国际社会环境对行政系统的影响。