现代社会保障概论

现代社会保障概论内容摘要：

，改革医疗制度是社会保障改革极为重要和迫切的内容。 D 五、我国目前社会保障发展特点 我国各地区社会保障水平极不均衡，与当地经济发展水平不相协调 这反映出社会保障水平的地区性结构不合理。 如中国社会科学院朱庆芳根据社会保障占 GDP的比重、安全网的覆盖面、救济扶贫、社区福利水平、医疗卫生、离退休职工、残疾人保障等 7个子系统的 24个主要指标，综合评分得出各地区社会保障总水平。 最高(上海 )是最低 (贵州 )的 ，位于前列的还有北京市、天津市、吉林省、江苏省等；位于后列的还有湖南省、西藏、广西、海南省等。 我国社会保障制度中就业与保障相联系，不同所有制、不同行业之间较大的待遇差异 就所有制而言，目前社会保障制度主要覆盖全民所有制和集体所有制单位，社会保障待遇水平较高，而其他所有制单位则享受不到同样的保障待遇。 这与我国社会主义市场经济体制改革的要求不能完全符合。 就行业统筹而言， 1998年我国有铁道、交通、民航、邮电、电力、水利、煤炭、石油、中建、有色金属、银行 (五行一司 )等 11个系统 1 400万在职职工 (占国有企业职工总数的 20%)统筹，这种状况将逐渐改变 我国社会保障制度以城市和农村为界划分为明显的两个板块 ， 城乡之间的社会保障水平差极大。 详见下表 8。 上述统计不包含价格补贴与住房补贴等因素在内 ， 若考虑这些因素 ， 城乡在享受社会保障水平上的差别将更大。 我国占总人口 80%的农民 ， 只享有社会保障支出的 10%左右 ， 20%的城市人口却占有接近 90%的社会保障费用。 从人均的社会保障费用看 ， 城市居民是农村居民的 20倍以上。 这种情况近年来一直没有大的变化。 几乎所有的社会保障水平的统计 、 推算模型都显示 ， 我国农村的社会保障水平远远低于适度水平的下限。 这一方面造成了事实上的社会不公 ， 另一方面也限制了城乡劳动力市场的对接与统一。 社会保障水平是衡量、监测一种社会保障制度是否适当的有力指标。 社会保障水平的研究对于我国社会保障制度改革的意义是： 社会保障水平呈现非常强的刚性增长特征。 “二战”后到 60年代，西方发达国家在经济大幅增长的支撑下，社会保障水平迅速攀升。 70年代初期开始，匹方发达国家经济出现滞胀，经济衰退，加上人口老龄化浪潮的冲击，社会保障福利的过度消费造成了收不抵支的支付困难，政府财政压力增大。 西方发达国家 70年代后经济的衰退，固然是多种因素综合作用的结果，但社会保障水平过高无疑是一个重要因素。 社会保障水平的研究对我国社会保障制度改革的意义 90年代之后，西方国家普遍加大了社会保障改革的力度，其中最主要的改革方向是开源节流，将社会保障水平控制在一个适度区域。 但改革的难度相当大，法国 1995年关于削减保障和福利开支的改革措施一出台，立刻招致大规模罢工和社会危机；英国撒切尔政府下台的重要原因之一，同样在于削弱福利的政策引起了公众的不满。 社会保障问题已经远远超出了单纯的经济领域，渗透到了政治、社会等方方面面，任何政府都必须审慎地对待 . 西方发达国家的实践为我国社会保障制度改革提供了重要的参考。 我国是一个发展中国家，生产力水平较低，资金缺乏，人口老龄化过程加快，而且超前于经济发展水平，即所谓“先老后富”，社会承受力较弱，无论从社会保障本身的合理性出发，还是从现实的国情国力出发，都不能重蹈发达国家的覆辙，不允许出现与工业化国家类似的社会保障财政危机。 因此，在我国的社会保障改革中，要清醒地认识和把握我国社会保障的水平，从改革初期就充分考虑实现社会保障的周期平衡和现实的承受能力，对于未来几十年内的人口结构变动、就业情况变动、离退休人员与社会经济的发展做出预测，设计低水平起步、审慎处理社会保障水平增长幅度的社会保障机制，建立科学、灵敏的社会保障预警系统，保证社会保障的良性运转。 . 体现在城乡差别过大，职工总收入结构不合理，国家财政价格补贴和住房补贴过多，所有制、行业间保障水平差别过大，社会保障覆盖面过窄等。 这些问题的存在，在一定程度上限制了社会保障调节作用的发挥，同时产生了社会不公等问题。 社会保障水平的研究为我国社会保障改革提供了重要的参考，必须处理好社会保障水平与经济发展的关系、公平与效率的关系，引入缴费激励机制，开拓社会保障资金来源，减轻国家财政负担，使社会保障水平结构合理化，充分发挥社会保障调节国民收入分配的作用，切实保障人民的生活水平，促进经济发展与社会的全面进步。 第三节 社会保障管理体制  一、 国外社会保障管理体制  二、 我国社会管理体制改革 一、国外社会保障管理体制 借鉴外国社会保障管理体制的成功经验，尤其是德国、英国等建立社会保障制度超过百年历史的国家的管理理念和操作方法，是有益的。 各国的社会保障管理体制有繁有简，差异较大，一般都反映了各国社会保障管理发展过程的历史轨迹和改革成果。 大体分为三种管理模式： 政府直接管理模式 半官方的自治管理模式 商业保险管理模式 政府直接管理模式 该模式的 主要特征 是社会保障的行政管理和业务管理均由政府负责，政府采取 “ 一竿子插到底 ” 的办法，从上到下设立木同层次的管理机构，实行垂直领导。 中央负责立法、指导和监督，地方负责具体实施，例如美国、日本的老遗残保险。 澳大利亚、韩国、加拿大、马来西亚等国家也采取这种管理模式。 当然它们并非所有的社会保险项目均采用政府直接管理的办法。 政府直接管理模式的最大优点是能保证社会保障政策的统一性和严格执行，管理力度大。 其缺点是政府直接承担社会保障责任，稍有疏漏，容易引发政府与民众的矛盾，并造成社会问题。 在这种体制下，政府首先要负责制定社会保障的政策和法令，对社会保障实施的范围与对象、享受保障的基本条件、基金来源、待遇支付标准与支付方式、管理办法、社会保障有关方面 (主要是国家、用人单位和个人 )的责任、义务、权利等做出规定。 还要负责检查和监督这些政策和法令的正确实施，受理有关社会保障的申诉，调解和裁决发生的纠纷，等等。 政府除了承担立法、监督责任之外，还要负责社会保障的业务管理，包括受保人的登记和审查；保障基金的征集、计算和支付；保障基金的使用、调剂和运营；在工伤保险中，要组织对劳动者丧失劳动能力程度的鉴定，组织协调对保障对象进行一系列必要的服务等。 在这种政府直接管理的体制下，又有 两种具体形式 ：一种是集中统一的形式，即中央政府授权一个部或一个委员会，下面层层设置机构，实行统一政策、统一制度、统一标准、统一表格、经费统收统支。 在具备现代化技术手段的条件下，这种高度统一的管理可以通过全国计算机联网实现。 实行这种体制的典型是英国。 另一种是分权管理的形式。 分权管理又可分为两种： (1)上下分权，即中央政府制定基本法律和法规，地方政府可根据自己的具体情况制定具体的法规细则，有较大的立法权。 如美国就是这样，各地方州政府有较大的权限。 (2)左右分权 (或称横向分权 )，即实行分部门管理，如劳工 (劳动 )部门管劳工保险，卫生部门管医疗保险，农业部门管 “ 农保 ” (农业工人或农民的保险 )等。 在政府直接统一管理社会保障的国家里，一般从中央到地方都设立专门机构，包括行政管理机构和业务管理机构。 管理人员一律为国家的公职人员。 从国外的情况看，相当一部分国家和地区的社会保障是由政府直接经办的，但也有一些国家和地区的社会保障的具体项目管理运作是由非政府组织承担的。 通常在那些福利化倾向较强的国家，政府参与经办的取向就较强。 而在发展中国家，政府参与经办的取向就较弱。 如南美一些国家在 80年代以来的老年保障改革中，采取了基金存储制，由民营管理公司经办。 也有一些国家和地区则由基金组织承担经办责任。 基金组织作为民间自治管理机构，独立于政府，但政府也在必要时进行干预。 还有不少国家和地区的经办者是非营利机构或者非政府机构。 与政府机构相比，这些机构不是政府的工作部门，但它们与政府有着密切的联系，甚至可能其领导机构都有政府工作人员参与，但它在性质上是作为独立法人承担法律责任。 作为非营利组织，它们在经办活动中，特别是提供专业服务的过程中可能要进行收费，但不以赢润为目的。 半官方的自治管理模式 该模式中，政府部门的职能主要是立法和监督，社会保障的具体实施则由若干具有半官方性质的独立机构去执行，一般是由雇主和雇员双方组成社会保险基金会、董事会、理事会、协会等，依法独立运作，实行民主管理，接受行政和社会的监督。 例如德国的养老保险，由劳动和社会秩序部监督。 养老保险按地区或行业由劳资双方代表组成理事会具体组织实施。 医疗保险机构是独立的企业组织，由劳资双方组成的董事会管理，依法自定医疗保险费标准，自行征收医疗保险费。 法国的养老保险由社会事务部和就业部监督，劳资双方组成中央、大区、省三级基金会，独立进行管理和运作。 美国、意大利、瑞典、瑞士等国家也采用这种管理模式。 这种模式体现了民主管理，管理机制较为灵活，政府处于监督和协调的地位，有利于化解矛盾。 国家与社会共同管理 工会管理的社会保障 国家与社会共同管理 1 即政府和公共机构共同管理的社会保障。 政府负责社会保障立法和监督，公法组织负责社会保障的业务管理，即立法监督与具体业务分开管理。 以原联邦德国为例，联邦议会制定和颁布有关社会保障的法律，联邦政府的社会事务部进行日常行政管理，进行政策研究，监督公法组织执行法律，审批年度计划，但不干预其日常工作。 公共机构是区别于政府机构和私人企业的具有自治性的公共团体，一般由劳资双方代表组成各种社会保障委员会或基金会，有时政府也派代表参加。 下设办事机构，在国家法律规定的范围内，开展多项业务活动。 政府主管部门虽无权干涉其正常业务，但是有权对它进行检查和监督。 实行这种体制的有法国等欧洲国家。 工会管理的社会保障 2 一般是在各级工会下面设立保险管理委员会，吸收工人代表参加，在国冢立法范围内，制定各种规章制度，开展多项社会保障活动，并对社会保障基金进行具体管理，包括：制定社会保险费预算，提交政府审批，由工会具体实施；制定保险费缴纳标准；调剂保险费的使用等。 在前苏联，工会有更大的权利。 全苏工会中央理事会和政府共同制定社会保障政策和立法。 我国在改革前也是这样 商业保险管理模式 除上述三种主要类型外，有的国家把一些社会保险项目的业务管理委托给商业性保险公司或私营银行办理。 如美国就把医疗保险业务交由商业性保险公司办理，这些机构在政府规定的范围内开展日常业务。 这是建立在社会保障基金按 “ 完全积累 ” 原则筹集和运作的基础上的，因此基金的保值增值是社会保障管理的主要任务。 充分借鉴商业保险在基金运作中的经验和灵活的市场运作机制，就成为实行完全积累筹集社保基金的国家对社保管理方式的必然选择。 在这种模式中，政府部门的管理职能是立法和监督，社会保障的组织实施和基金运作可以委托商业保险公司进行，也可成立专门机构完全按照商业保险的机制运作。 例如新加坡，其社会保险由劳工部负责监督，具体实施则交给半官方的中央公积金局，公积金局实行董事会领导下的经理负责制。 智利也是这种模式，其社会保险由劳动和社会保障部负责监督，而社会保险公司、私营养老基金管理公司等负责具体实施。 该模式适合于实行完全积累模式的国家。 印度、印度尼西亚等国也属于这种管理模式。 一个国家并不一定只采用一种社会保障管理办法，有时大部分保障项目交由非政府机构管理，而把其中某些项目的管理集中统一在中央政府手中。 例如美国，老年保险和老人医疗保障就是由联邦政府统一管理的。 不论是哪种类型的体制，在社会保障领域中，国家都发挥着强大的作用。 二、我国社会管理体制改革 我国社会保障管理体制的存在的主要问题 当前我国的社会保障体制 未来中国社会保障管理体制的构建 我国社会保障管理体制的存在的主要问题 1．多头管理，政出多门，互相掣肘 当前，除了社会救助、社会福利、社会优抚基本上是由民政部门统一管理外，社会保险和医疗卫生事业都处于部门多头管理状态。 尤其是社会保险的管理，涉及到劳动、人事、卫生、民政、财政、计生、银行、商业保险、审计、司法、教育、工会、妇联以及党的组织等许多部门。 由于各有关部门所处的地位不同以及局部利益的驱动，往往认识很不一致，甚至观念互相对立。 这样，在实际工作中就会经常发生矛盾，难以综合规划和统一协调。 在管理决策上，各订各的办法，各有各的政策界限，难以协调和做到政策统一；在改革步调上，有些改革措施由于长时间争论迟迟出不了台，出台的也难以顺利实施，易发生相互抵触和扯皮的现象，延缓了改革的进程。 这些情况表明，多头管理、 “ 五龙治水 ” 的管理格局已到了非改不可的时候了。 2．政事合一 政事不分是现行社会保障管理体制存在的另一个严重问题。 我国目前的各种社会保障基金，分散在十几个部门管理 (包括筹集和支付 )。 每个部门既负责拟法和政策的制定，又负责基金的操作经办，互不通气，这样就会导致两个问题：。