我国公务员制度的建设历程与改革发展

我国公务员制度的建设历程与改革发展内容摘要：

能选拔真正优秀的人才。 择优原则在国家公务员制度的实际实施过程中，应坚持公开考试、严格考核，按照德才兼备的原则择优录用、奖惩和晋升。 第二，德才兼备的原则。 我国的国家公务员制度在实施的各个环节上都贯彻德才兼备的原则，而且把对“德” 的考察放在特别重要的位置。 既要讲政治、讲道德，又要讲业务、讲才干。 坚持德才兼备原则，从根本上体现了我们党的干部路线。 第三，依法管理原则。 法规建设是公务员制度的基础，依法管理原则是实施国家公务员制度的基本原则。 实行依法管理，是公务员制度民主化、法制化、科学化的重要标志。 第四，注重实绩的原则、即所谓的功绩原则，主要适用于国家公务员的内部管理制度。 它是指在严格考核的基础上，把公务员的工作实绩与惩奖、晋升、培训、工资福利待遇等方面结合起来，以强化竞争机制和激励机制。 经过几十年的努力，《 国家公务员暂行条例》、《国家公务员法》和相关法律规定和实施办法，为建立中国现代化的公务员制度做出了贡献。 当然，我国的国家公务员制度还处于探索阶段，还有许多不成熟之处，还存在着方方面面的缺陷与不足。 随着全面建设小康社会、进一步完善社会主义市场经济实践的发展，需要在总结《国家公务员暂行条例》和《国家公务员法》经验和教训的基础上，吸收国外的先进经验，继续完善和发展国家公务员制度。 2 我国公务员制度建设中存在的主要问题 随着《公务员法》的颁布，我国公务员制度建设日趋成熟，但是制度的健全还需很长的时间。 职位分类制度、 考录制度、考核制度、培训制度和退休制度等方面还存在着许多不完备的地方。 职位分类制度方面的问题 我国实行职位分类制度，应该说是对传统的品位分类制度的一个根本性变革，为克服因人设事、因人设职、人浮于事、冗员充斥、机构臃肿等问题奠定了良好的基础。 然而，由于各种原因，我国的职位分类还存在诸多问题，其人事管理的基础作用末能得到有效发挥。 主要表现在：第一，我国各级行政组织机构在市场经济中的职能定位不准确，转变不彻底，导致了职能分解不科学，职位设置极具随意性，这就无法克服 11 机构臃肿、冗员充斥的弊端；第二，我国各级 行政组织在职能分类的具体实施过程中，过分强调了 “ 人 ” 的因素和品位传统。 这就大大降低了职位分类的科学含金量，也就无法从根本上杜绝 “ 因人设事、因人设职 ” 的问题；第三，我国各级行政组织在非领导职务的设置上极不规范，某些地方政府仍然把设置非领导职务作为解决干部待遇的手段，想方设法突破职数限额或变相设置领导职位；第四，我国的职位分类至今末立法，而现行的编制法规又不健全，机构总是精简了又膨胀，人员 “ 分流 ” 了又 “ 倒流 ” ，始终是官多兵少、 “ 十羊九牧 ”。 “ 人头费 ” 末见减少，反而逐年增加。 考录制度方面的问题 国 家公务员考试录用制度可以说是迄今为止人类最理性的选拔人才的方式，它最大的优点就是体现公平竞争的原则。 其作为一种新型的人才选拔制度，在实际为实施过程中已经取得了良好的效果。 通过近年来不断进行的考试录用制度的实践探索，我国已初步形成了一套较为完整的国家公务员考试录用体系。 不过，无论是从考录制度实施的外部环境，还是从考录制度本身，以及考录制度的保障体系来看，都还存在一些问题和缺陷。 外部环境方面的问题 社会政治系统、社会经济系统和社会文化系统，构成了我国国家公务员制度的“社会生态环境”，构成了我 国国家公务员制度“赖以生存和发展的基础和前提”。 同时，这一社会生态环境又对公务员制度的推行与发展产生种种影响和制约。 在我国国家公务员考试录用制度的实施过程中，就出现了经济、社会、政治、之化等环境方面的不协调因素。 如较低的生产力发展水平与现阶段多种经济成分并存的状况不能迅速适应公务员考试录用制度的现实需要；政治生活中依然存在的“神秘主义”、“主观主义”和“任人唯亲”等“人治”现象，加上仍需不断深化的机构改革，都与国家公务员考试录用制度的实施产生了现实的矛盾；“朝中无人不做官”的传统社会观念，封建历史 _巨长期存 在的官场竞争的无规则性等等，都构成了人们参加国家公务员考试的心理障碍。 此外，我国不合理的社会流动制度、单位人才壁垒制度、户籍制度等，也制约和阻碍了我国国家公务员考试录用制度的实施与推广。 我国国家公务员制度的建立和推行，一直都受到社会生态环境的影响和制约，而且在实施与推广的过程中，社会生态环境影响的因素会更加明显，立体时空性更强，难度也更大，因此，“不注意社会生态环境对推行公务员制度的影响，对推行工作的难度估计不足，就难以保证推行工作的速度，甚至使推行工作走向失败。 [2] 考试体系自身方面 的问题 第一，我国《国家公务员法》只是规定了国家行政机关在录用担任主任科员以下 [2] 金世斌《制约国家公务员制度的社会生态环境分析》 p16 12 非领导职务的国家公务员时，采用公平考试、严格考核的办法，而对于其他特殊职位的国家公务员的考试录用问题还没有具体的规定。 在实际考录工作中，各种限制条件如地域限制、专业限制、年龄限制和工龄限制往往成为用人单位照顾“关系户”的幌子。 又这显然违背了我国国家公务员考式录用的基本原则。 国家公务员考试录用工作所坚持的“公开、平等、竞争、择优”的原则和“考试成绩面前人人平等”的原则，在具体的考录工作过程在落实得尚不够彻底。 [3] 第二，考试内容与考试方法的设计缺乏科学性我国国家公务员考试的试卷结构不合理，还存在着“重记忆，轻理解 :重理论，轻应用”等现象。 另外在考试的过程中，面试的标准比较难以把握，存在一定的随意性和简单化的现象。 再加上面试过程的不公开、不透明，导致了公务员考试录用中出现大量“黑箱操作”的观象，一些地方往往是靠面试决定取舍。 这既影响了公务员考试的质量，录用公务员的素质无法得到切实保证，又损害了我国公务员考试录用客观性和公正性原则，无疑也挫伤了社会人员参加公务员考试的积极性。 第三，考官队伍的素质尚待提 高。 目前，我国国家公务员录用考试的考官队伍主要由两部分组成 :一部分是来自组织人事部门的官员 :另一部分是来自高等院校、行政学院及科研院所的专家学者。 他们的组合，可以相互弥补，扬长避短，基本上能够满足一般公务员考试的需要。 但是，在来自组织人事部门的考官中，实际上还存在着对考生的书面和口头答案理解不深、判断不准的现象。 而在专家学者考 官队伍中，也存在着不能准确评判应用题和操作题的现象。 特别是对于较高层次的应试者，现有的考官队伍则难以对其进行准确的综合测试。 所以到目前为止，全国大部分地方都没有形成一支稳定的考官队伍 ，特别是面试考官队伍。 制度保障系统方面的问题 第一，考试监督系统不够完备。 目前，我国国家公务员公开考试录用制度尚缺乏完善的、科学的考试监督系统。 监督部门不熟悉考试录用工作的具体业务，直接导致对考录工作监督不力，以致于公务员考录工作中的不正之风时有发生。 第二，法律保障系统尚不健全。 对于如何具体实施《国家公务员暂行条例》和《国家公务员法》等法规没有配套措施。 同时，至今还没有司法上设置相应的机构来监控和保障公务员考试录用制度的实施。 第三，技术支持系统的水平有待进一步提升。 我 国目前还没有设置专门的、权威性的公务员考试技长测定机构。 对于公务员考试的方法、内容及其信度与效度，尚没有建立定期测定和评估的制度，相应的测定和评估技术有待于进一步提高。 [3] 庄委升《国家公务员制度的竞争机制》 p21 13 考核制度方面的问题 考核制度是我国公务员制度管理工作的基础，是落实其他单项法规的依据。 自《国家公务员考核暂行规定》以来，开始进入规范化的轨道，但是在操作过程中还是存在较严重的考核失真、考核结果反馈不及时等方面的问题。 第一，考核标准过于笼统。 考核中定性与定量相结合的原则贯彻不够，特别是量化不准确，致使公务员考核的标准不够具体科学。 由于 《公务员法》对量化测评缺乏明确规定，一些单位和部门在公务员考核过程中，常常停留在定性的基础上，难以对公务员的德才表现和工作实绩进行公正、实事求是的评价，往往是千篇一律，浮于套话，不能很好地体现公务员的个人特点。 正是由于缺乏量化规定的相关条文，考核人员的主观随意性也不能得到相应的制度刚性约束，导致考核标准量化程度较低。 考核等次偏少，公务员年度考核的结果分为优秀、称职、不称职万个等次，由于规定优秀的比例最多不能超过 10%至 15，再加上考核中真正不称职的公务员只是极少数，实际考核中一般不超过 1%。 所以，绝大多数公 务员 (85%左右 )的考核等次都集中在称职这一层次上，从而造成了称职的大平台现象。 混淆了公务员的行为差别，客观上出现了“干多不少一个样”的现象，损害了考核制度的激励功能。 另外，考核的内容较为笼络且缺乏细化，这既不便于实践操作，又有损考核的客观公正。 第二，考核形式上忽视平时考核。 平时考核是年度考核的基础，离开了平时考核，年度考核就失去了客观依据。 然而，在我国公务员考核制度的实际实施过程，扫，平时考核与定期考核结合得不够，往往只注重年度考核，而忽视平时考核。 许多部门对公务员的平时考核如何进行并没有明确具体的规定 ，一些单位制定的平时考核方法，要么比较繁琐、加重工作负担，要么与年度考核脱节，不能为其提供有效的依据。 大多数考核结果都来源于一次性的年终考核，结果往往是以一锤定音的考核成绩作为反馈的依据，这也导致为了考核而填写各项虚假数据的现象增多。 第三，考核结果反馈不够，没有充分发挥 激励作用。 考核的目的一般来说有两种，一是奖勤惩懒、激励先进。 二是总结经验、吸取教训。 而在我国公务员考核过程中，耗费了大量行政成本的考核结果没有得到充分利用，没有对每个公务员的考核结果作出有针对性的评价和分析，未能提出相应的改进意见和努力方向。 在实际操作过程中，年度考核结果与奖惩、辞退、工资和级别的调整挂钩比较密切，但与培训和职务的调整则没有密切挂钩，特别是在公务员职务晋升时，很少考虑其年度考核结果，这种考核结果的反馈性工作有待进一步加强。 在我国的激励体制中，尽管已经采纳了激励与考评结果挂钩的做法。 但是，奖 金激励和工资激励的界限不清晰，不少部门实际上在奖金激励、工资激励和晋升激励中都使用以总分标定的综合考评结果。 这样不利于激励机制的有效运用，被考评者往往无法在一种比较自然和积极的工作状态中获得应有的考评结果，从而失去了上进的动 14 力。 同时，对人员激励起重要作用的各下属部门，关于合理评分等级关系往往被跨部门的整齐划一的评分等级标准完全或部分取代。 若不考虑外部因素的作用而制定跨部门及与大考评要求统一的标准，必然产生两种后果 :一是不同部门之间的评分差异往往由外部因素引起，而与工作人员的努力无关，从而削弱了考评在激励中的 作用。 二是部门内部的相对评分差异不能建立在真正适合一于本部门具体倩况的考评标准之上，失去合理性。 但另一方面，由于外部因素的缘故而获得较好成绩的部门，长期与成绩一般的部门享有相同回报，这也可能造成对公务员积极性的挫伤。 [4] 此外，考评内容的管理导向和管理效用不够明确。 考评部门对下属进行考评时最让人关心的问题，是如何激励下属。 而在我国，考评大多处于由高层人事部门主持的大考评阶段，被考评者的直接上级，即基层主管人员，往往只起到对真实性审定的作用，这种不恰当的分层管理方式导致评价内容趋于僵化，最终导致考核本身往往 不切合工作人员的成绩、能力和态度三者的结构特点。 培训制度方面的问题 随着科技的快速发展，知识更新越来越快，公务员培训必须适应社会的需求，为受训者补充新知识、新技能，不断地提高公务员的素质，不断开发人才资源。 但是，目前我国公务员培训制度还存在着培训教育观念落后，方法单一，内容陈旧，整体的培训质量和效果不够理想等诸多问题。 这种低效的培训导致用人单位对公务员培训缺乏足够的重视，社会公信度不高。 主要表现在 : 第一，理论联系实际、学用一致、按需施教、讲究实效的原则贯彻得不彻底，一些培训单住所设置的培训内容，严 重滞后于社会的发展，缺乏针对性，不能高质量地提升受训者的素质与能力。 突出表现为在培训中偏重于受训者的政治理论素质，对培训者所必需的基本知识和岗位工作所要求的专业能力训练重视不够。 培训单位使用的培训材料单一、内容枯燥、缺乏特色，受训者学后感到乏味而失去兴趣。 培训对学员所迫切要求的计算机知识、现代公共管理知识、世界贸易组织和政府上网等新知识补充较少。 特别是缺乏对受训者进行必要的训前调研，未能有针对性地设计相应的教学内容，按需施教，达到学用结合，提高学员分析问题和解决实际问题的能力。 第二，培训的形式单一，教学方 法陈旧，缺乏创新。 我国公务员的培训主要被各级党校行政学院所垄断，这很容易造成垄断培训的成本增加，而使其他培训机沟难以进行公平竞争。 目前培训的教学方式上要是采。