国家应急管理体系建设战略转变：以制度建设为中心学术论文

国家应急管理体系建设战略转变：以制度建设为中心学术论文内容摘要：

产生类似杨大力所谓的效忠模式。 虽然压力型体制保证了中央对地方的基本控制，但随着改革开放以来利益的分化，中央与地方关系既有基本层面的一致，又不能忽视地方政府的利益主格性。 与西方国家的情况不同，中国的地方政府并非单纯的代理人，具有双向代理的角色。 随着改革过程中行政分权的实行和地方政府权力的扩张，在地方政府积极推动本地经济和社会发展的过程中，地方利益的迅速扩展，又使地方政府不可避免地越来越倾向于倚重和代表地方。 因此，中央政府现在已经不再能够以命令方式来要求地方服从，中央和地方之间新出现的基本互动模式是双方的谈判。 换言之，国家还没有高度的制度化，看似强大，但制度却很脆弱。 由于上下级之间存在高度不对称的权力关系，地方的政策若要取得成功必须得到上级领导的支持，因而地方发生的很多问题将被上交到上级政府，由上级来统一协调行动并整合不同群体的利益。 地方在责任与权力、利益上严重不对称，使得他们往往不能完全按上级的意图来执行政策，而是不得不作变通处理。 因此，在中国特殊的权力结构和制度框架下，变通作为一个半制度化的社会运转机制而存在并成为制度运作的方式之一，有其合理的逻辑基础。 中央与地方之间非对称的权责关系，政府的内部决策体系不透明以及对突发公共事件信息类型的严格划分，会导致高层决策者无法获得完整的信息，甚至有时是已扭曲的信息。 针对当前应急管理过程中中央与地方关系所出现的悖论，国家应急管理体系建设的纵向关系设计应当实行重心下移、分级响应的原则。 要从制度上明确中央与地方在应急管理中的事权和财权，清晰地规定双方之间具有明确的责任分担原则。 其目标是把体制建设同激励机制建设结合起来，从而在制度上为各级政府的行为选择提供一定的参与约束和激励相容约束，即提供相应的正向激励。 重心下移的目的，是要改革传统的以条为主的应急管理体制，把部分决策权下放到以块为主的地方政府手中，使地方所做的决策从传统的软决策向硬决策转变，从而在遵循属地管理的基础上让地方有激励把矛盾和问题消化并控制在基层。 四、从条块分割到网格管理：关于横向政府间关系 改变当前横向政府间权责模糊的制度现状，通过网格化管理的方法对各部门、各地区以及军民之间的应急管理职能进行制度化规定，建立综合协调部门，形成横向政府间分类管理、职责分工的应急职能衔接与配合机制，从而实现管理共享知识资源的目标。 随着当今社会突发公共事件的综合性和超地域属性日趋明显，应急管理涉及交通、通讯、消防、信息、医疗卫生、救援、安全、环境、军事、能源等部门，几乎包括了所有的政府部门。 为应对不断变化的突发公共事件和风险，各国普遍的做法是从单项防灾向综合防灾转变，不断整合和协调应急管理机制，以使其发挥更大的效用。 例如，1992年，美国制定了联邦应急反应计划(FRP，Federal Response Plan)，并于1994年和2004年分别进行修订。 FRP规定联邦政府27个部门的灾害救助职责，并规范了相当具体的工作程序，以应对任何重大的自然灾害、技术性灾害和紧急事件，如地震、风暴、洪水、火山爆发、辐射与有害物质泄漏等。 目前，美国应急管理机制的主要趋势是增强部门协调，建立国土安全部等新的应急处理专业机构。 俄罗斯国土广袤，国情复杂，因而特别注重跨部门协调，作为应急管理机制中中枢指挥系统的重要组成部分，其安全会议中设立了12个常设跨部门委员会。 横向政府间关系主要指组织中同级部门之间冲突的水平协调，它包括固定协调机制和无固定协调机制两类，其运作方式主要分三类：一是各利益相关方直接通过会议进行协商；二是通过成立机构委员会进行协调；三是制定标准化的决策程序进行协调。 横向政府间关系在本质上是一种非等级协调，它主要是指以信息沟通为核心的解决方法，部门间并无明确的上下级关系，而是平等相待，其特点是成本低的同时效率也较低。 由于政府是基于职能划分部门，按照部门为单位进行考核和实行激励，这就容易造成政府内部各个部门在工作中不是从政府全局的角度考虑问题，而是片面追求本部门的利益和短期利益，孤立地评价部门业绩，造成政府信息流的扭曲和变形，导致各部门无法整合各种现有的应急资源，从而影响政府应急管理的效率。 当前中国横向政府间关系所面临的一个严峻问题是部门主义，即政府应急管理以单项防控为主，各个权力系统之间相互独立、互不协调。 在当前政府各职能部门协同进行应急管理的职能尚未明晰的情况下，部门成员容易从自己所管辖单位、部门的角度出发考虑问题，结果致使政府的战略决策行动变成了各下属机构和部门领导人之间争夺资源或权力的过程，结果撞车现象频频发生，出现相互推诿或相互拆台的情况，直接导致政府整体功能的弱化。 例如，在中国各级政府的组织机构中，公安、城建、卫生、交通、地震、气象、人防、民政等相关部门都成立了应对危机的领导小组，但由于各救助系统互不隶属，机制不同，网络不能互通互连，资源不能共享，政府应急管理的运行和监控处于多头管理的状态，造成应急处置效率低下。 2003年3月底4月上中旬，由于北京地区医疗体系形成中央、地方、军队、武警四大。