北京市土地一级开发管理办法操作规范和实施细则

北京市土地一级开发管理办法操作规范和实施细则内容摘要：

在操作，谁接我的一级开发，就可以拿一级开发权到市场上转让，这些都是不规范的行为。 所以说，我们想如果一级开发是市场化运作，市场化运作，企业运作本身企业就应该得到合理的利润，同时他也要承担市场的风险。 权利和义务是统一的东西。 作为储备机构来讲，既然要市场化运作，比如说你做一个实施方案，通过实施方案可以审核，我们还有一个部分，对未来市场 16 价格定位，你认为这个开发成本今后在二级市场上能不能市场认可，也就是说有没有人买你的地，我 们做这个一级开发，做这个实施方案之后，各个一级开发单位愿意不愿意承担一级开发，实际上他也在考虑成本，如果我做整个房地产开发项目的话，我做这个一级开发的成本我能不能接受，这也会成为要投标一级开发的单位能不能投这个项目的基础，通过市场运作可以规避许多市场的风险或者是，这个风险由企业承担的，企业也可以享受在拆迁过程中，我运作得好，我也有自己的收益，市场上是这样运作的。 我们在审核方案的时候，成本是多少，这是一个底的价格，我们也可以预测市场的价位，市场能接受的土地的熟地价是什么样的标准，只要市场能接受的价格 ，通过专家的评审，认为这个成本是能接受的，这个项目基本上就是可行的，就可以做。 再一个放地量总量的口头，我们觉得这样做起来，应该说就比这么盲目授权应该是进了一大步。 再一个，通过招标，我也可以确定，整个的开发的期限，我们也可以有一个完整的合同的约定，哪些是政府的责任，哪些是企业的责任，期限是多长，也对规范一级开发往前迈进了一步，虽然说这一步的迈进是挺难的事情，现在主要是征地拆迁的不定因为是非常非常多的，存在这么一个客观的情况。 现在尤其对征地，一是怎样保护原来土地所有权人，农民的利益，使得他的利益也是一 个随行就市的，不能把增值的收益，他一点都分不到，肯定一级开发以后，征地都走不动。 再一个，也应该承担相应的风险，或者说能保证基本的补偿，我觉得对农民所有权人的处理，现在远郊区县有的区县已经有一些自己的做法，下面也在实践。 土地储备开发的实施方案就是这些内容。 第三，土地储备开发实施方式，第十三条到第十四条，一种是土地储备机构 17 负责实施，另一种招标开发企业实施。 虽然招标办法这么定，一级土地实施招标我们不太强调储备机构实施，如果说政府的重点工程重点项目需要政府指定需要储备机构实施的，储备机构实施，当然以前已经 实施的项目会继续做下去，其它更多把自己立足在管理的角色上。 第四大部分，土地储备开发的程序，这是办法的第十五条到第二十一条。 这个程序就是法上讲的，办理前期手续，也包括许许多多的内容。 比如说规划手续，像征地手续、拆迁手续、立项核准手续，涉及到交通、园林、文物、环保等都需要办相应的手续。 第二个就是说，有一些要评估还有一个招标中介机构，一级开发后期有一个验收，后期验收在这个法里讲，由国土局组织有关部门，对土地开发成本进行验收，验收现在也是一个比较大的问题。 当然今后招标一级开发的项目，落实招标的，对成本，前 期已经控制住了，主要是对它实施项目，比如说平整的程度，市政实施的情况，这些技术性验收了。 对现在首选一级开发的验收，就相对复杂一些。 当然现在做法也是各种各样的，比如说像海淀政府山后都由海淀区政府组织的政府一级开发成本，前期请专业机构做了，然后财政部门做了一个认定，对总的成本做平摊成本的认定。 开发公司申请的一级开发，今后的验收是什么样的方式。 也有几种做法。 现在熟地入市交易了，像 458 号文规定的，以前已经做了一些工作，做到熟地入市交易，这个做成熟地底价的审核大多依靠评估审核的，因为 458 号文的项目情况比较复杂，好 多都是一期、二期、三期，做下来，一期做了，二期做了，结果到三期不能协议出让了，熟地入市交易了。 但是一般从开发角度来讲，开发是先易后难，先做收益比较高的，比较好卖的住宅，最后做配套、公建，因此到这个项目的时候，配套公建这些往往拆迁量最大的，都在边上，商业也多，拆迁量也大，如果就核定这个地块的成本会非常非常高的。 18 这样的成本熟地入市对市场的价格，从市场来讲，不是说很客观地价格，会是奇高的价格，因此对这样的项目，基本上采取评估审定制，也就是说通过评估就是这么一个价格了，一定程度上也是以基准地价的熟地的高限作为控制， 不能超过基准熟地高限，如果我的成本特别高怎么办，个别情况可能会有，但是我们有一个地价评审专家委员会，经过评审的时候，说不清的东西，认定上再看看实际成本，你要高了，政府收益也要增加，说不清，别人摘不走，应该说从整体项目来讲，应该说你是能承受的，因此政府收益同比例相应增加，保证政府收益不流失，这个是比较少的，大部分通过评估的。 申请一级开发是国土局授权开发的一级开发项目，到目前为止还没有，都是跟 458 号文相接近的项目，真正一级开发的项目，入市还不多，最近入市几块地里边，像海淀区温泉镇的那些项目是政府一级开发纯粹做 的，它的成本就是经过审定的，加上毛地价组成熟地入市的成本，它也不是很低，因为温泉镇整个改造待征地非常多，也是区政府认定。 今后有审计的因素在里面，纯粹做一级开发有一个审计，这里边也比较复杂，尤其小片一级开发做完了可以做到三通一平，不见得七通一平，七通一平有时候会后续跟进和二级开发商根据设计有比较好接口的位置不见得都做平。 特别大块的，也不可能都拆平了再入市交易，可能会有滚动和分期，这个成本仍然会有一个平摊和测算的问题，这个工作我们也在加强授权一级开发项目管理的规定中我们也会相对明确一些东西，要不然的话，这个成本 在入市之前没有一个确定的标准和依据，成本也是很难确定的。 这是后期的验收。 《储备开发办法》第五部分就是讲土地储备开发成本分担的两种形式。 因为在《储备开发办法》出台之前，国土局有一个文，关于加强土地储备一级开发的文，那里边强调一级开发由储备机构实施，储备机构融资，强调了这个概念，因此当时 19 有一些项目，但是作为北京这么一个大城市，储备机构十几个储备机构，还要做管理的工作，没有精力做这么多的工作，而且你也不会是做得最好的，当时有一些储备机构立项了，但是是委托开发公司具体实施的，所以说，这里面讲的，土地成本分担两种方 式，一种是指储备机构实施、委托管理公司实施的一种方式，另一个就是开发公司人家自己投资实施的。 这两个怎么分担呢。 如果说是储备机构委托开发公司实施，由储备机构投资的，有一个最高不高于总投资 2%的管理费，这是一个规定。 要是招标一级开发公司，由开发公司投资呢。 就有一个最高利润，不高于总成本的 8%，是有这样一个说法。 当然 8%大家对这个议论也是比较多的，后边成本也包括财务成本在里边，也计入总成本的。 这是关于开发成本分担的两种形式。 第二个就是在土地储备开发成本构成里边，土地开发成本的构成，主要包括了这么几大部分，一是征地 拆迁及其相关的税费，如果说当时储备机构实施的时候没有营业税之类的，作为开发公司实施，这里面就有了营业税的概念在里面，税费应该在成本里面的。 第二个，收购收回置换过程中发生补偿的费用。 第三，市政基础设施的有关费用。 第四，招标拍卖挂牌中发生的费用，包括评估的费用。 第五，贷款的利息。 第六，审计的费用，监理的费用和不可预见费等。 这六项费用基本上构成了土地一级开发成本的支出。 这个总成本乘以8%，构成了总的一级开发地价的开发成本的构成。 这里有好多的问题，贷款利息怎么算，应该说在开发里边，招标的过程中，可能会强调资质或者自 有资金的能力，都会是能不能中标的条件。 但是贷款利息怎样计，现在没有特别明确的说法，比如说我有自有资金 30%，是不是 70%的成本是计利息的， 30%还计不计。 虽然说不明确，但是应该说在在投标过程中，测算标底，测算我的成本构成的时候，应该说各开发商从经济的角度会打进去。 因为这里边还有好多不可预见费， 20 每个人对不可预见费的认定比例肯定是不一样的。 根据这个地区拆迁的难易程度，会认定一个不同不可预见费的比例。 所以说，这些问题从投资角度会把各种的一级开发存在的问题，需要支出的资金都打进去，认定总成本，然后再取利润，实际上是 这样的东西。 通过评标的过程，可能这些东西无论说得清说不清，最后在评标过程中，对总价的认定，这些大家就可以自己来调整了。 这是关于《土地储备和一级开发暂行办法》基本的内容。 原来《北京市土地一级开发管理暂行办法》就废止， 02年 12 月 12 号颁布的。 这是《北京市土地储备和一级开发暂行办法》的内容。 根据建设用地供地办法出台之后配套文件一共有四个，跟建设供地配套第二个文件就是我现在讲的第三个，北京市土地一级开发及经营性项目用地招标拍卖出让流程示意图。 这个流程图大家看看图基本上明白了基本的意思，主要规范 了一下程序，流程图暂时的就是说，土地一般开发和土地入市交易主要两个环节的主要内容，一是土地一级开发的程序，第二个土地入市交易的程序，是这两大部分，这两大部分中一级开发又分了四个大部分，第一部分是计划的变化，主要是控规、土地利用计划和预审之类的问题。 说到计划的编制，这个程序强调了进入一级开发首先由控制性详细规划，应该说这是一个基础，现在也有好多的难题，比如说我们去怀柔，怀柔他们也有三大板块，三大理念，红螺区，有一个东区，整体规划，区里边有一个比较好的设想，但是控规应该报市政府没有批下来，所以它的一级开发就受到 了很大的限制，但是从区域里边来讲，发展又是一个大的方向，不发展也不行，比如说区里面也是有一个地区，等于是还没有控规就自己招标了一个开发公司，也是比较大的，也是国企类的，就要实施开发了，也碰到了很多的问题。 好多东西都定不下来，矛盾也比较多。 规委的控制性详细规划还 21 是做一级开发最前置的条件，这是计划的编制。 再一个，前期的策划。 实施方案应该说工作量也是很大的过程，实施方案怎么编制，按照程序来讲，实施方案再上联审会，这是一个两难的事情。 区里面也提了，我做了好大量的工作，如果说联审会不通过，我的工作怎么办，也 是一些投入怎么办。 再一个，我们也想，联审会先通过了，你再做实施方案，联审会通过的依据是一个问题。 再一个，联审会通过了，做的实施方案再上会审批，又多了一道程序，现在的程序已经太多了，已经弄得大家不知道怎么做好了。 比如说我们去哪个区县大家都说，联审会这个东西应该说是为了使各个开发商能够把事情做下去做成的机构，现在已经成了所有项目能够进入实质性阶段第一道门槛。 如果说这个联审会到目前为止没有它，各个步骤还很难走，我们一定要把它固定化，也就是说定期化，什么时候开，把这个东西固定下来，不要把联审会搞成各个部门为上联审会 找门路、找关系，从政府部门角度来讲一定要调整和改变的东西。 当然这里面也有协调各委办局很多的工作，联审会参加的部门很多，大家都取得一致的东西，往往开完会以后，回原单位的过程中，虽然说所有的议题开会之前都送到各个委办局提前量个星期送到各委办局才开会，但是仍然反复非常多。 开完会以后，会上的东西，回去可能又有反复，因此，会签的时间会很长，如果联审会如果是必定的，一定要调整这个东西，一是要定期，再一个要快。 哪怕批不了的东西，下次再做不能耽误这个过程，我觉得这个东西是各个单位都已经比较头疼的事情了。 再一个我们 也不希望审批层级再多起来，这样已经很多了，整个项目能不能上联审会，上联审会以后，大家开发，开发以后做成熟地以后有一个低价的联审会，还有一个报市政府，报市政府还有一个联审会，审批的过程确实很长，一定 22 要把整个的过程压缩下来，能合并一定合并，缩短审批的时间。 计划编制和前期策划的过程。 征询意见和审批的过程。 这涉及到各个部门的工作。 审批的过程中，也涉及到土地管理部门的土地预审，土地预审在今年下半年下放到区县，市局不再做预审了，预审的环节我们下一步也要再研究。 前一段时间也出现一个问题，直接入市交易的 项目，入市了，没做土地预审，都已经摘下来摘牌了，还要做土地预审，这实际上就没有意义了。 因为摘牌的项目，通过公开方式取得的土地，不存在预审不合格的问题。 所以，预审的环节主要符合规划，土地利用规划和城市总体规划，这个环节是国土资源部要求的，但是这个环节也要放在适当的位置上做。 土地开发的审批以后，第四个环节一级开发的环节。 第五个环节如是准备的环节，评估底价的环节。 入市交易，入市准备主要是评估和审计这一套，再一个入市交易和签定合同。 这就是《北京市土地一级开发及经营项目用地招标拍卖挂牌出让流程示意图》。 还有 一个发改委建设投资流程图，发改委投资流程图基本上应该是从这个流程图的后边，从签定合同那儿开始，因为发改委投资的流程图主要是从开发角度讲，我怎么往下走，这是一个头，发改委的流程图是一个小人提一个小皮包，一个个环节怎么走，先取得土地，再立项核准再往下走，应该是这样的环节。 第四个文件，《北京市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让底价确定办法》，主要内容有四个方面。 一个就是说招标拍卖挂牌出让底价的定义。 再一个是招拍挂出让底价的主管部门，确定的是国土局和发改委。 因为发改委本身也是一个物价局合并到发改委，也是物价的 主管部门。 因此，包括招拍挂出让底价有一个四级会审的制度，应该有一个评估报告和一级开发成本的审核，第二部应该是地价的 23 办公室的审核会，办公室的审核会主要是国土局的利用处为主来组织，现在招拍挂的底价也发改委相关处室包括投资处商贸处同时参加。 第三个环节有一个专家委员会，专家委员会一般是两大部分人，一部分是政府部门的人，一部分是专家。 政府部门主要是国土局、发改委、规划委、建委、财政，还有审计部门，专家有国土部、建设部的专家和大专院校的专家咱们地价联审会，专家的人选建立专家库，不是固定的，每次从。