郑州市金水区城中村改造研究

郑州市金水区城中村改造研究内容摘要：

工人员居住需求；开发企业原则上要从开发建设总面积中，提供 5%的小户型简装修住宅，按照每月每平方米 5 元的租 金标准出租给辖区政府（租期 5 年），村集体原则上要从安置的村集体办公和集体经济用房总面积中，提供 5%的小户型简装修住宅，按照每月每平方米 5 元的租金标准出租给辖区政府（租期 10 年），作为过渡性廉租住房房源；各区利用城中村多余土地和本辖区城中村土地出让时提取的廉租住房基金建设廉租住房，开发企业利用城中村多余土地建设廉租住房和周转房的，可享受城中村改造中安置房建设的“安置开发比”政策和有关规费减免政策。 —— 体制改革。 关于城中村改制问题，新的“郑政文〔 2020〕 103 号”等文件未重新规定，仍照原文件执行，即城中村撤 村建居，城中村村民户口农转非，享受城镇居民的社会保险、社会保障和就业待遇，原集体经济组织改制为股份制企业，设立集体法人股和个人股，集体法人股原则上不低于 40%，集体股收益除用于扩大再生产外主要用于为未就业的原村民办理社会保险和其他集体福利事业。 —— “小产权房”问题。 未通过公开出让方式取得土地，房地产开发企业和村委会以城中村改造名义，利用城中村土地进行商品房开发的，由市、区城市管理行政执法局对违法建设依法严肃进行查处；市建委对违法施工企业依法进行查处；市房管局对房地产开发企业依法进行查处。 情节严重、影响恶劣 的，依法取消房地产开发企业资质。 房地产开发企业和村委会主要负责人构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。 ２、郑州市城中村改造新模式的进步与不足 郑政文〔 2020〕 103 号等文件，首次制定了城中村改造的安置开发比，首次将“招、拍、挂”拿地机制引入城中村改造中来，全面叫停“小产权房”建设，明确了新的拆迁安置、赔付标准，更是创造性地将城中村改造和小户型、廉租房建设联系在一起，极具新意，被国内誉为“解决了拿地、拆迁、赔偿、住房保障等难题”的多赢模式，在国内城中村改造中起到了重要的探索作用。 （１）郑州市城中村改造 新旧模式的不同 郑州市城中村改造新模式与旧模式相比，在改造目的、拆迁方式、城中村改制等方面基本相同，但也有了较大的进步和不同，具体如下： —— 政府作用。 在新旧两种改造模式中，都规定了政府在城中村改造中起着决策引导、制定改造规划、出台改造优惠政策的作用，但新模式又规定区级政府可以会同有关部门直接统一拆迁改造城中村，这是郑州市城中村改造中尚没有的模式，郑政文〔 2020〕 103 号文件为以后采取此种模式埋下了伏笔。 —— 改造方式。 旧模式规定城中村改造采取“一村一案”方式，可以采取三种方式，即以城中村集体经济组织自行 改造模式为主，也可以采取与投资商联合改造或通过招标选定投资商独立改造的模式。 新模式根据实践取消了“城中村集体经济组织与投资商联合改造”这种方式，规定了新的三种改造方式，即村 （ 组 ）可以筹集资金进行改造，通过招标、拍卖、挂牌方式确定房地产开发企业参与改造，区政府会同有关部门统一拆迁改造。 旧模式规定城中村改造坚持统一建设、成片改造的原则，新模式改为在村 （ 组 ） 所有土地统一规划的前提下 , 城中村可以一次性改造 ,也可以分步实施改造，增强了改造时间的弹性，更具有可操作性。 —— 土地权属变更。 新旧模式规定都规定安置房用地和 集体经济组织办公、经营用地确权给使用者，按划拨方式办理国有土地使用权证；旧模式规定投资商独立改造城中村经营性用地须通过招拍挂方式取得（基本未执行，实践中大部分按“一村一案”精神以协议方式取得），新模式明确规定安置房和规定安置开发比以内的配套开发商品房用地按照有关规定采取招标、拍卖、挂牌方式出让，今后严格执行，不得突破；旧模式在操作中除安置房用地、配套设施用地外，其他土地使用权都由投资开发商建商品房随房出售，新模式规定安置开发比以外的土地，由市政府统一收购储备，土地出让收益由市、区两级政府分成，并可建设廉租住 房；旧模式规定非本村村民占用集体土地建设房屋或购买在集体土地上建造的房屋，城中村改造完成后经确认符合改造规划的，缴土地使用权出让金及有关税费后可办理国有土地使用权证，新模式则对此予以否定，针对私自改造的“小产权房”占地问题明确规定按违法用地查处。 —— 拆迁补偿方式。 新旧模式都规定城中村改造由政府协助拆迁人拆迁， 拆迁补偿安置方案须由村民大会或转制后的股东大会通过，被拆迁人可以选择货币补偿或产权调换两种方式进行补偿；旧模式规定原村民每处合法宅基地原则上按一个基准建筑面积（ 228 平方米的新建住宅面积）予以安置（超 出部分按建安价给予货币补偿，不足部分由被拆迁人按新建住宅建安价补齐差价），新模式规定原村民合法宅基地上住宅的拆迁补偿、安置以建筑面积为依据，村民宅基地面积 134 平方米以下的， 3 层以下（含 3 层）的合法建筑面积据实审核，选择货币补偿的按市场评估价给予补偿，选择产权调换的原则上三层以下 （ 含三层 ） 的合法建筑按“拆一还一”的标准给予安置（其中宅基地 134 平方米以下者，三层及以下住宅面积超过 400 平方米以上的部分，实行货币补偿），对三层以上建房问题则不做明确规定，由区政府根据实际情况酌定，两种模式补偿标准有较大不同；旧 模式规定拆迁乡镇企业用房、其他非住宅房屋或建筑物、构筑物，由拆迁人给予补偿不再安置，新模式规定对村 （ 组 ） 合法的办公用房、集体经济组织经营用房和其他用房进行拆迁，以建筑面积为依据按“拆一还一”的标准给予安置。 —— 改建房屋情况。 原模式改造中主要建设原居民安置用房（享受经济适用房优惠待遇）和商业用房、出租房（须补缴土地出让金）；新模式改造中按 1:2的建筑面积比分别建设安置房和配套开发商品房，安置房和村集体经济用房用于出租部分要优先规划建设小户型、简装修房，在村民安置用房、村集体经济用房、配套开发商品住宅房中 60 平方米以下小户型住宅面积均不得 小于 其总面积的30%，还规定开发企业和村集体要分别提供 5%的小户型简装修住宅出租给辖区政府，作为过渡性廉租住房房源，分别租期为 5 年和 10年。 新模式兼顾了来郑大中专毕业生、外来务工人员和城市困难群体的居住需求，是一大进步。 —— “小产权房”问题。 原模式规定非本村村民占用集体土地建设房屋或购买在集体土地上建造的房屋，城中村改造完成后经确认符合改造规划的补缴土地使用权出让金及有关税费，可办 理国有土地使用权证和房屋所有权证，不符合改造规划的应予拆迁，由拆迁人按被拆迁房屋的重置建安价给予补偿，对“小产权房”现象进行了妥协；新模式规定未通过公开出让方式取得土地，房地产开发企业和村委会以城中村改造名义利用城中村土地进行商品房开发的，将进行查处，构成犯罪的追究刑事责任，对“小产权房”进行了根本否定，与中央精神保持了高度一致。 （２）新模式的历史地位和两种模式的衔接问题 郑州市城中村改造新模式，首次制定了城中村改造的安置开发比，首次将“招、拍、挂”拿地机制引入城中村改造中来，城市土地收购储备制度首次引入城中村改造，全面叫停“小产权房”建设，明确了新的拆迁安置、赔付标准，户 型建设遵循“ 90、 70 新政”，更是创造性地将城中村改造和廉租房建设联系在一起，具有较大的创新，在国内城中村改造中进行了重要探索，具有积极的现实意义，也标志着郑州市城中村改造新阶段的开始，郑州市城中村改造由探索阶段开始走向成熟。 但是，郑州市城中村改造新模式也存在一些遗憾，比如未引入城中村改造的市场化拆迁机制，使政府在城中村改造更为超脱一些；未重视城中村改造与城区产业布局结合起来，借助城中村改造实现产业调整目的（在《市长办公会会议纪要〔 2020〕 100 号》文件中开始涉及这一问题）；未能明确界定市、区两级政府的利益关系，在城中村改造中市、区两级政府的责任与利益不对称；对城中村改造中配套建设的非赢利性公益性用房和配套基础设施建设缺少硬性具体规定和相关标准，操作起来具有一定难度，对开发商的约束性不强；安置用地和安置开发比以内的用地，采用“毛地捆绑”招、拍、挂的方式，与上位法不完全衔接；城中村改造与周边国有土地旧城改造政策不完全衔接，一部分面积较小或地形错综复杂的城中村改造难度较大。 在今后城中村改造的实际操作中，还存在着新旧模式的衔接问题。 一是城中 村改造实行“毛地捆绑”招拍挂的方式，新规定出台前已介入城中村改造、但没拿到土地的房地产开发商，前期已经投入了大量人力、物力和财力，一旦整理出来的土地招拍挂出让，有可能被其他人摘牌，《市长办公会会议纪要 [2020]61号》文件提出建立开发商前期介入城中村改造退出机制，具体办法仍需细化，应制定实施细则，并能充分照顾到各方面利益。 二是新介入开发商的收益与原开发商可获收益无法相比，大致相当的投入，新介入者只能获得安置房和规定安置开发比以内的配套开发商品房用地面积，而后者则可以获得全部土地面积，利益反差明显，有可能影 响新介入开发商拿地、改造的积极性， 2020 年我市城中村改造中土地招拍挂的冷落场面证明了这一点。 三是新规定也触动了村民的利益，按照 103 号文第 21条规定，安置开发比以外的土地纳入市政府统一收购储备，收益由市、区两级政府分成，这意味着原本拥有这些集体土地的村民不能直接享受到土地的增值收益，而村民转变为居民后的生活保障与就业问题通过土地增值收益来安排至今也没有明确详细规定，新旧改造模式下村民利益的反差十分明显。 新旧模式的衔接问题，是近期城中村改造中需要重点解决的问题。 三、金水区城中村改造的政策研究 （一）金水区 城中村改造概况和模式 金水区城中村改造概况 根据关于郑州市建成区范围的规定，金水区目前有 56 个城中村，其中三环以内 37 个。 全区 56 个城中村总占地面积 34365 亩，共有常住人口约 14 万，流动人口保守估计约 35 万，总建筑面积达 1530 万平方米，城中村改造任务较重。 金水区城中村改造从 2020 年开始，经过了西史赵、西关虎屯等村改造的探索，到 2020 年以燕庄拆迁为起点掀起了改造高潮，当年全区共拆迁 7 个城中村项目，在全省引起了轰动。 截止 2020 年 12 月，我区有西史赵、杜岭等 13 个村列入郑州市城中村改造试点计划，全 区有燕庄、西关虎屯等 15 个村已经拆迁、开工建设或签订合作开发协议， 15 个村共腾出土地约 6600 亩，拆迁建筑物面积约 455 万平方米，吸引省外投资 350 亿元。 目前，我区城中村改造中起步较早的西史赵、关虎屯、燕庄等项目都取得了较好的社会和经济效益，已接近完成。 金水区城中村改造的原有模式 根据《郑州市城中村改造规定（试行）》（郑政 [2020]32 号）、《郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法》（郑政 [2020]35 号）等城中村改造专项文件精神，在郑州市城中村改造旧模式的基本框架内，结合本区基本情况，金水区形成了城中村改造的原有模式（相对于 2020 年 6 月郑政文〔 2020〕 103 号文件规定的新模式，本文称为原有模式或旧模式），在郑州市城中村改造旧模式的基础上，该模式的特点有： （ 1）多种方式并行，引入市场机制。 坚持“因地制宜，一村一案，条件成熟一个，审批改造一个”原则，城中村改造中村集体与房地产商合作开发、村集体招商由房地产商改造开发、区政府招商由房地产商改造开发等多种改造方式并行，不强求统一。 在改造中按市场化模式运作，招商中房地产商的选择采取市场竞争方式，土地出让采取协议或招拍挂方式，拆迁采取市场化补偿方式 ，安置房外的商品房采取市场化建设方式。 （ 2）注重制度建设，规范改造流程。 金水区委、区政府在城中村改造中，注重制度建设，建立了从招商到安置一整套规范的流程。 在招商中，区领导亲自去有意向房地产商注册地和开发楼盘实地考察，最后集体决策选择合适的公司。 在拆迁中，成立专门指。