土地利用总体规划修编前期研究报告之五

土地利用总体规划修编前期研究报告之五内容摘要：

（ %） 土地面积占全 市 的比重（ %） ① 城乡用地占全 市 城乡用地比重（ %） ② 差值② ① 新安镇 草桥镇 港头镇 合沟镇 窑湾镇 棋盘镇 王庄镇 邵店镇 高流镇 阿湖镇 北沟镇 时集镇 瓦窑镇 双塘镇 唐店镇 新沂市城乡用地 结构和 布局 优化研究 9 新店镇 城乡用地占所在镇土地总面积的比重：最高的是新安镇 ，达到 %，其次是草桥 镇、合沟镇、棋盘镇、王庄镇、邵店镇、高流镇、北沟镇、时集镇、唐店镇 ，达到 10%以上； 最低的是窑湾 镇，为 %。 研究选用各镇城乡用地占全 市 建设用地的比重（ %）与该镇土地面积占全 市 的比重（ %）之间的差值来反映各镇城乡用地的发展的基本特点。 结果发现， 港头镇、窑湾镇、棋盘镇、王庄镇、阿湖镇、北沟镇、时集镇、双塘镇、新店镇 结果为负值，其余各镇的值为正值，说明其余各镇城乡用地均有超前发展的势头。 综合表 21 结果发现，城乡用地比重越高地区，其发展势头越是 明显，在新安 镇表现尤为明显。 （二）城乡用地 规模与结构分析 新 沂市 各镇 除了新安镇外均没有 城市用地，城乡用地 基本 由建制镇用地、农村居民点和独立工矿用地构成。 由于 城市用地和 建制镇 部分 用地建立在独立工矿用地中，按照本章开篇所叙述，应当对其进行修正，修正系数为。 修正后， 城市和 建制镇用地面积 公顷，占建设用地总面积 %，农村居民点用地 公顷，占建设用地总面积的 %，独立工矿用地 公顷，占建设用地总面积的 %。 可见全 区建设 用地构成中，农村居民点用地占据了主导地位。 分析各镇城乡用地占建设用地比重发现，超过 70%的有 七 个镇，分别为 新安 镇、 草桥镇、合沟镇、窑湾镇、棋盘镇、卲店镇、唐店 镇。 最低的北龙港镇仅 ％。 此外， 分析各镇 城乡用地 发现 ，不仅数量上差异明显，各种用地比率也有很大区别。 见图 21， 22： 新沂市城乡用地 结构和 布局 优化研究 10 0500100015002020250030003500新安镇 草桥镇 港头镇 合沟镇 窑湾镇 棋盘镇 王庄镇 邵店镇 高流镇 阿湖镇 北沟镇 时集镇 瓦窑镇 双塘镇 唐店镇 新店镇面积（公顷）独立工矿用地农村居民点建制镇用地城市用地 图 21 新沂市 各 乡镇 城乡用地 数量新安镇 草桥镇 港头镇 合沟镇 窑湾镇 棋盘镇 王庄镇 邵店镇 高流镇 阿湖镇 北沟镇 时集镇 瓦窑镇 双塘镇 唐店镇 新店镇比率%独立工矿用地农村居民点建制镇用地城市用地 图 22 新沂市 各乡 镇 城乡用地 结构 新安镇 具有城市用地，工业也较发达，独立工矿用地的数量和比重都较大。 其他各镇建制镇和独立工矿用地比重小，农村居民点占主要地位。 总体上看， 新安镇 的 城市用地、 建制镇和独立工矿用地 数量和比重 在 新沂市 处于第一位，农村居民点 占城乡用地比重 远低于其它 各镇，从事农业生产人员少；其他各镇建制镇用地和独立工矿用地比重略有差异，二三产业发展各有先后，但 都 是农村居民点占主导地位，比重都超过 70%。 新沂市城乡用地 结构和 布局 优化研究 11 三 、 城乡用地变化 分析 1996 年以来， 新沂市 城乡用地面积一直呈上升趋势。 占土地总面积比重从 1996年的 %上升到 2020 年的 %，增加了 个百分点；其总面积从 1996 年的 公顷增长 到 2020 年末的 公顷，面积增加了 公顷，平均每年增加 公顷。 15 年间， 各类用地增长速度 并不一致，增长最快的是独立工矿 用地，其次是建制镇，城市用地在盐都县划成 新沂市 时开始兴建，农村居民点一直呈现下降趋势，如图： 02004006008001000120014001996 1997 1998 1999 2020 2020 2020 2020 2020面积（公顷）02020400060008000100001202014000160001800020200面积（公顷）城市用地 建制镇用地独立工矿用地 农村居民点 图 23 城乡用地各组分历年变化情况 注：城市用地、建制镇和独立工矿对应左边 y 轴，农村居民点对应右边 y 轴 各类用地从 2020 年以后变化开始剧烈，其中变化最为剧烈的是 城市用地和农村居民点，这与新沂市 社会经济发展速度相对应。 受几类用地变化综合影响， 新沂市 城乡用地呈现逐年递增的趋势，见图： 新沂市城乡用地 结构和 布局 优化研究 12 城市化水平1996 1997 1998 1999 2020 2020 2020 2020 2020 图 24 历年城乡用地面积 1996 年到 2020 年， 新沂市 城乡用地增长速率为 ％，而人口增长速率为％，城乡用 地增加速率要 高于 人口速率。 就人均而言， 1996 年人均城乡用地 平方米， 2020 年人均城乡用地 平方米，人均增加 了 平方米。 第三章 新沂市 城乡用地结构特征及原因分析 一、城乡用地结构特征 （一）土地利用集约程度低 根据《 新沂市 土地节约与集约利用研究》专题成果， 新沂市 现有土地集约利用水平相对较低。 在和徐州 各 市 比较中可以看到， 总体来看，新沂市土地集约利用水平相对较低 ， 新沂市的社会经济发展水平在比较列中较为落后，人均国内生产总值仅比 徐州全市平均水平的一半 多一点 ，远远低于江都市、仪征市 、 高邮市、沛县和全省的平均水平 ； 土地投入指标单位建设用地年末固定资产存量的衡量中，新沂市总体水平不高， 不足江苏省平均水平的一半，比扬州市的三县市和沛县都要低 ，说明新沂市建设用地吸纳资金的能力 相对 较低；土地产出数据 表明 新沂市每公顷土地二三产增加值仅 万元，接近 苏北地区平均水平的一半 ， 在比较例中处于最低水平， 说明新沂市建设用地的产出率不高，效益水平有待提高。 新沂市人均建设用地新沂市城乡用地 结构和 布局 优化研究 13 面积 在比较例中居于第二位，比仪征市人均建设用地面积低 平方米，但达到了 平方米 /人。 远远超出城市规划建设用地标准，比江苏省 平均水平 平方米 /人高出 77 平方米 /人，其绝对数值较高，人均建设用地水平过高，用地效益低下，集约程度不高。 但是在用地结构上， 比其他县市要好 ，其公路、铁路用地比率比较大，其交通比较发达。 从省域范围来看， 新沂市 人均 GDP 远低于全省平均水平和苏北平均水平，人均建设用地水平高于两者，土地产出水平较全省和苏北 水平为低，土地利用结构与全省平均状况以及苏中平均水平接近。 省域比较与市域比较结果在一定程度上相似，表明 新沂市 建设用地集约利用水平不高。 因此，根据以上分析可知， 新沂市 土地集约利用水平不高主要是因为社会经 济发展水平不足导致的土地投入、产出水平不高所致。 同时，人均用地面积对比城镇建设用地标准来看仍然很高，有待进一步的缩减。 （二）城镇建设用地增长幅度大，农村居民点用地 呈现增长态势 随着城市化进程的推进，大量农村人口进入城镇，从理论上分析，由于人均城镇居民点用地低于人均农村居民点用地，因此转化一个农民就会相应地减少居民点用地，节约出部分建设用地。 也就是说，城市化进程在用地上表现为城镇建设用地扩张和农村居民点用地减少，城乡居民点用地总规模应该按一定速率下降，这也是上一轮土地利用总体规划的重要思想。 但是，实际情况与 理论上的分析有较大的距离。 表 31 新沂市 人均农村居民点用地的变动 1997 年 2020 年 农村居民点用地（公顷） 农村人口（人） 724286 598057 人均建设用地（平方米 /人） 农村居民点下降速率远低于城镇扩张和人口下降速率。 因农村人口减少而多出来的农村居民点用地根本满足不了城镇发展对建设用地需求。 虽然 新沂 城市化水平不断提高，但是目前农村人均建设用地面积不断扩大的事实，不仅超过了江苏省确新沂市城乡用地 结构和 布局 优化研究 14 定的人均标准 ，也违背了土地利用的 基本方向。 城镇用地增长迅速，农村用地不减反增 ，农村用地规模与人口规模呈反方向发展，两者比例失调，加剧了人地矛盾，制约了土地的可持续利用。 （三）农村居民点用地结构不合理 （ 1）农村居民点分散，占地面积大，造成土地资源的严重浪费 根据 2020 年 新沂市 土地利用结构变更表的数据，全 市 农村居民点用地为 公顷，建设用地面积为 公顷，农村居民点占全 市 建设用地面积的%，农村人均建设用地达到 平方米 /人，人均占地远超过国家 150 平方米 /人的上限，土地资源浪费严重。 这主要是由于 长期以来，我国农村居民点建设基本上处在自发性的发展之中，为了农田耕作的便利，农村居民点多数服务于一定的耕作半径，从而形成了“满天星”式的农村居民点格局；且就单个农村居民点自身的发展而言，其用地方式大多以外延式扩展为主，忽视了对原有居民点内涵的挖潜，使农村居民点用地规模不断扩张，而农村居民点内部用地不断荒废，甚至出现整片土地的荒废，从而呈现出外围新房林立，中心旧房破烂不堪的现象。 很多地方出现“空心村”，建设用地浪费严重。 （ 2）农村人均占地严重超标 农村居民点的建筑类型多以单层为主，各家各户独立成型且人均宅基 地面积严重超标。 与此同时，农村居民点大多历史久远，不同年代、不同结构的建筑物相互交叉，互相之间缺乏统一的规划布局，见缝插针式的建筑物非常普遍。 据调查， 新沂市 农村居民点容积率普遍小于 1，利用率低下，这给农村居民点内部基础设施的配置带来了困难，阻碍了农村居民点内部结构的优化。 （四）城乡矛盾突出 目前土地利用方面问题，很大程度上是城乡间二元结构所致。 农村和城镇之间各种体制、政策、经济等方面差距，一方面吸引了大量农村人口到城镇中工作，而另外一方面，各种差异和弊端又把正常的劳动力流动阻挡于城镇之外，导致“两栖”新沂市城乡用地 结构和 布局 优化研究 15 人口 之类问题出现，土地利用没有与人口流动、产业发展相协调。 （ 1）城乡二元结构的体制性障碍尚未根本消除 近年来， 新沂市 在城镇各项制度的改革推动了城市化的快速进程。 但城乡二元结构的矛盾依然存在，消除农村人口城市化的政策性障碍还没有得到彻底解决。 现有的土地制度、户籍制度、行政管理制度、社会保障及就业制度仍然带有浓厚的城乡二元结构的烙印。 主要表现为：现有的农村土地使用权难以流转；农业人口被束缚在农村，难以正式迁移定居到城镇；失业、医疗、养老等基本社会保障将农村居民及农民工排斥在外，农民进城的后顾之忧较多；歧视性的就业 政策和多元结构的劳动力市场依然存在，使农民长期徘徊在“正规”就业的门外等。 （ 2）城乡社会经济发展水平差距较大 城乡社会经济虽然都有了较大幅度提高，但差距始终较大。 2020 年，全 市 城镇居民人均可支配收入为 6475 元，农民人均纯收入为 4025 元，城镇居民的人居收入是农村居民人均收入的 倍，且随着城镇化和工业化发展，这一差距有进一步增大趋势。 （ 3）城乡基础设施建设差异明显 各镇在城镇化中，普遍以城镇建设为重点，各级城镇在道路、供水、绿化等基础设施建设上都有较大的投入，城镇的基础设施功能不断得到完善。 但是 ，在广大的农村，由于缺乏投资，加之农村居民点分散，基础设施难以建立，农村居民的生活环境还相当传统，在一些地区自来水、交通、燃料供给和下水道等基础设施还有待于建设。 农村基础设施的严重匮乏，使得农村居民生活质量难以提高。 二、影响建设用地结构变化的相关因素分析 造成 新沂市 近年来城乡用地数量大量增加的原因，除了建设用地粗放，布局松散以外，最重要的原因是 新沂市 经济的发展，产业结构的变化以及城市化进程的加快。 21 世纪城镇区域化和区域城镇化成为区域发展的主导方向，单体城镇的演化已融入了城镇群之中。 新沂市 发展也不例外。 城 乡用地结构和布局不再独立，而是以城乡用地为主体，其他建设用地为纽带的一个综合的空间结构，城乡用地的变化带新沂市城乡用地 结构和 布局 优化研究 16 动了整个建设用地变化，而各种相关要素又是对建设用地发生影响，从而直接或间接的影响城乡用地结构和布局。 城乡结构优化要立足区域整体，从区域角度考虑优化和城镇发展布局。 为此，这一节从建设用地全局角度，来探讨影响结构变化的各种因素相关性。 造成 新沂市 近年来建设用地数量大量增加的原因，除了建设用地粗放，布局松散以外，最重要的原因是 新沂市 经济的发展，产业结构的变化以及城市化进程的加快。 新沂市 经济发展水平、城市化水平见 下表： 表 32 新沂市 经济水平、城市化水平统计表。