土地利用总体规划修编前期研究专题之四

土地利用总体规划修编前期研究专题之四内容摘要：

铁路、公路用地总面积 /城镇建设用地总面积 新沂市土地节约与集约利用研究 9 子，参考国家相关标准确定其标准值 ① ；对于双向相关指标类型：应根据实地情况 进行相应调整，视情况不同，采取合理平均值为标准值。 表 23 新沂市 城镇建设用地集约利用评价指标标准值 因素 因子 标准值 土地投入 单位城镇建设用地固定资产投资强度（万元 /公顷） 127 单位城镇建设用地吸纳劳动力数量（人 /公顷） 123 土地产出 单位城镇建设用地 GDP 产值（万元 /公顷） 345 单位城镇建设用地利税额（万元 /公顷） 20 土地利用状况 人均城镇建设用地数量（ 平方米 /人 ） 120 土地闲置率（ ‰ ） 0 土地利用结构 铁路、公路用地比率（ ‰ ） 24 （五） 评价过程 单项评价指标分值的计算 由于各评价指标计量单位不同，原始数据无法建立统一的综合评价模型，进行综合指数计算，故需对评价指标数据进行标准化处理。 以各指标标准值作为标准，指标实际值与之对比，计算出指数，从而实现无量纲化。 不同的指标类型其方法也不同： a. 正相关指标类型。 指标标准化采用最大值标准化的方法，比较公式为： 100/  Aa iiiX 式中， xi 为某市、县（市）第 i个指标的分值； ai 为某市、县（市）第 i个指标的实际值； Ai 为某市、县（市）第 i个指标的标准值。 对于大于指标标准值的因素因子，指标分值均取 100 分。 b. 负相关指标类型。 指标标准化采用最小值标准化的方法，比较公式为： 100/  aiii AX 也可根据实际情况选定标准值，指标值小于标准值的该项分值记 为 100。 对于标准值为 0 的负相关指标类型，其指标标准化采用以下公式： ① 由于本研究城镇建设用地面积的统计中包括所有的独立工矿用地，据此计算得到的人均建设用地比实际的城市用地偏高，所以选用《城市标准》的上限值，而不是常用的 100m2 标准。 新沂市土地节约与集约利用研究 10 100)/1(  iii KaX 式中： iK 为指标设置的最高限制值，其余符号含义同上。 最高限制值，即因素因子可能达到的最大指标值。 土地闲置率因子属于负相关指标类型，由于其标准值为 0，因此设置了最高值的限制，即土地闲置率达到 25‰ 即为 0 分。 c. 双向相关指标类型。 指标标准化采用差值标准化的 方法，计算公式为： 1 00)/1(  AaAX iiii 式中符号解释如上。 对于计算结果为负数的因素因子，指标分值取 0。 评价总分值的计算 评价对象评价总分值的计算方法是用各评价指标经标准化处理后的分值（即指标分值）进行加权平均，计算公式为： 100/1 WX ini iY   式中， Y 为某市 区 、县（市）集约利 用评价总分值； Xi 为某市、县（市）第 i个指标的分值； Wi 为某市 区 、县（市）第 i个指标的权重； n 为指标数量。 （六） 新沂市 城镇建设用地集约利用评价结果 根据城镇建设用地集约利用评价指标的构建以及权重和标准值的确定，得出以下评价结果（分别为各项指标分值和 总分 排名） ，见表 24。 表 24 新沂市城镇建设用地集约利用水平评价结果 指标 徐州市区 贾汪区 丰县 沛县 铜山县 雎宁县 邳州市 新沂市 土地投入分值 土 地产出分值 土地利用状况分值 土地利用结构分值 总分值 排序 1 3 7 2 5 6 4 8 从表中 可以看出，新沂市得分最低，与 徐州市市区 以及 其他 各个县市城镇建设用地集约利用水平具有明显的差距，与县市中总分值最高的 徐州市区 相差 分，与较低的 丰县 相差 分，一定程度上说明其用地相对最不集约。 新沂市土地节约与集约利用研究 11 从单项分值来看，新沂市 每一项分值都不是最低的 ， 但是都在靠后的位置，其投入分值仅比得分最低的丰县高 分，土地产出分值仅比得分最低的睢宁县高出 分，土地利用状况比得分最低的铜山县高 分，仅土地利用结构分值高一点，为 分，在所有比较例中排第二位。 说明新沂市 的 建设用地 投入 产出率较低； 其土地闲 置率较高，说明其土地利用状况不尽充分合理， 相较来说，新沂市 土地利用结构较好，说明其基础设施建设较好。 二 、 新沂市 城镇建设用地集约利用潜力分析 “ 十五 ” 期间， 新沂市 经济发展水平稳步提升，土地利用率和地均产出均有较大幅度的提高。 但是， 新沂市 经济的快速增长在很大程度上是依靠土地等稀缺资源的粗放利用来实现的。 新沂市 要 积极 实现江苏省提出的两 个 “ 率先 ” 和 建设节约型社会目标，从根本上实现经济增长方式的转变，必须立足内涵挖潜，优先盘活存量建设用地，促进土地的集约和节约利用。 本研究中城镇存量建设用地的集约利用潜力，主要由闲 置未利用地和低效利用土地两大部分组成。 其中，闲置未利用地又分为闲置、空闲和批而未供土地；低效利用土地主要是指已投入使用但其利用率和产出效益较低的城 镇 建设用地。 （一） 测算指标与方法 测算指标和参照值 本研究拟从集约利用潜力的来源和实现潜力的途径等角度出发，考虑到数据的可获得性、可靠性和一致性等因素，通过对影响集约利用潜力大小的主要因素进行相关分析与测算，得到近远期 新沂市 及各个乡镇城镇建设用地的理论集约潜力和现实集约潜力。 即从适当降低人均城镇建设用地标准、充分利用现有闲置土地以及适当提高低效利用土地的容积 率等具体可操作层面上，对 新沂市 城镇建设用地的集约潜力进行测算。 其中，理论集约潜力的测算采用人均建设用地指标，参照值为建设部制定的《城市用地分类与规划建设用地标准》 GBJ137－ 90（以下简称《城市标准》）中规划人均新沂市土地节约与集约利用研究 12 建设用地标准 Ⅳ 级的上限值（表 25）。 现实集约潜力的测算则主要采用土地闲置率和容积率两个指标。 从集约利用的角度出发，城镇建设用地不应当有任何闲置，因此土地闲置率的参照值设为零，即现有闲置土地得到充分利用。 单纯从单位土地的集约度来看，城市用地的容积率越大土地越集约，但容积率并非越大越好，而且要考虑 到容积率提高幅度的现实可能性，容积率提高的大小主要依据 新沂市 调查结果，并参照国内其他地市的经验值，考虑各区域经济社会发展的差异，进行综合确定。 表 25 城市人均建设用地规划指标分级 指标级别 用地指标（ 平方米 /人 ） I － II － III － IV － 测算方法 通过比较 新沂市 城镇人均建设 用地与《城市标准》中规定的人均建设用地 IV 级的常用标准值 100 之间的差值，来计算出 新沂市 城镇建设用地的集约情况。 用 2020年城镇建设用地现状面积减去《城市标准》中规定的人均用地标准与 2020 年城镇人口 ① 的乘积作为城镇建设用地在不同参照标准下集约利用的理论潜力。 测算公式如下： 00 PBSS ii  式中： Si 表示在某一参照标准下城镇建设用地集约潜力； S0 表示 2020 年城镇建设用地现状面积； Bi 表示第 i 级人均用地标准值，此处 i=IV； P0 表示 2020 年城镇人口。 （二） 新沂市 城镇建设用地集约潜力测算 2020 年 新沂市 城镇建设用地数量达到 公顷 （含独立工矿用地） ，人均城镇建设用地 平方米 ，处于《城市标准》规定的人均建设用地 Ⅲ 级标准水平。 理论潜力 城镇建设用地的理论潜力是指依照《城市标准》，通过适当降低人均建设用地标 ① 新沂市城镇人口根据历年来城市化率推算。 各乡镇城镇人口根据统计年鉴中非农业人口数确定。 新沂市土地节约与集约利用研究 13 准所得到的集约潜力大小。 从理论上讲，如果依照《城市标准》中人均建设用地 Ⅲ 级标准值下限 90 平方米 计算， 2020 年 新沂市 城镇人口 366720 人需占用城市建设用地约 公顷，可以 节约用地约 公顷；如果按照 Ⅱ 级标准下限 75 平方米 ，则需要建设用地 公顷，可以节约用地约 公顷。 现实潜力 城镇建设用地集约的现实潜力是在考虑影响城镇建设用地进一步集约利用的各种制约因素的基础上，在一定时期内可以实现的潜力。 从近几年的土地利用情况来看，新沂市 城镇建设用地集约利用的现实潜力主要来源于两大部分：一部分是城镇规划区范围内现有的闲置、空闲和批而未供土地；一部分是城镇建设低效利用土地。 闲置、空闲土地的面积和低效利用土地的面积主要是基于 新沂市 “ 四查清、四对照 ” 的调查结果， 并对部分数据进行了分类和汇总。 低效利用土地的分析和测算采用定性和定量相结合的方法，数据来源于 新沂市 的土地统计资料、表格调查和实地调查。 根据 新沂市 “四查清、四对照 ”调 查结果， 2020 年底 新沂市 城镇规划区范围内闲置、空闲和批而未供土地总面积为 公顷。 其中，闲置土地 公顷，空闲土地 公顷、批而未用土地为 100 公顷。 根据已有的研究成果和各地区的实践经验，推算 新沂市 的平均值，可以得到 2020－ 2020 年全 县 年均改造规模占 2020 年城镇建设用地总面积的 %左右。 另外，根据 新沂市 对 2020－ 2020 年和 2020－ 2020 年的更新改造规划，并结合其他地市 ① 近几年的改造经验（其城市更新改造面积占其城 县 建设用地面积的比重在516%之间），推算全 县 范围内 2020年低效利用的土地约为城镇建设用地总面积的 11%左右 ② ，更新改造后低效利用区域的容积率将提高 左右。 更新改造的潜力测算模型为：   212 / PPPSS j  式中： S 表示更新改造潜力面积； Sj 表示待更新改造面积； P2 表示更新改造后容积率； P1 表示更新改造前容积率。 ① 武汉（唐火庆等 .2020）、成 都 （沈旭成， 2020）、义乌（宋国荣， 2020）、阳泉（杜新波， 2020）以及常德（政协全国委员会人口资源环境委员会专题调研组 .加大土地整理力度实现土地 资源集约利用 —— 关于土地整理与可持续发展的调研报告 [J].资源 .产业， 2020.） 新沂市土地节约与集约利用研究 14 结合经济发展差异，估算 新沂市 在近远期需要进行更新改造 的低效利用土地，占2020 年 新沂市 城镇建设用地面积的比重分别约为 5%和 6%。 据此估计，全 县 2020 年低效利用土地为 390 公顷左右。 按照 “ 先快后慢 ” 的原则， 2020－ 2020 年，拟对 50%左右的低效利用土地进行更新改造，其现实潜力为 新沂市 所有闲置空闲土地面积与部分低效利用土地更新改造的潜力面积之和； 2020－ 2020 年对其余 50%的低效利用土地进行更新改造，其现实潜力则为 新沂市 的更新改造潜力面积（见表 28）。 表 28 2020 年和 2020 年 新沂市 城镇建设用地集约利用的现实潜力 （ 公顷 ） 地区 存量 土地 更新改造 20202020 年现实潜力 20202020年现实潜力 新沂市 潜力实现的目标 ① 2020－ 2020 年，盘活所有闲置空闲土地，并对 50%左右的低效利用土地逐步实施更新改造，全 县 可以实现集约利用潜力约为 公顷； 2020－ 2020 年，通过对剩余 50%左右低效利用土地进行更新改造，全 县 城镇用地可以实现集约利用潜力约为 公顷。 ② 据调查估算， 2020－ 2020 年 新沂市 低效利用土地面积占 2020 年城镇建设用地面积的 %，通过更新改造使其平均容积率提高到 ，则该部分可以实现的潜力约为 公顷，加上 新沂市 所有的闲置、空闲和批而未供土地 公顷，则其在近期可以实现的现实潜力约为 公顷。 ③ 2020－ 2020 年，全 县 的更新改造规模和近期相比将适当减小。 新沂市 每年按2020年城镇建设用地面积 %的规模进行更新改造，使其平均容积率提高到 ，可以实现的潜力约为 公顷。 （三） 结论 根据以上对 新沂市 及其各个乡镇城镇建设用地节约与集约利用的潜力分析，可以得到以下结论： ① 以人均 建设用地面积测度的城镇建设用地理论潜力， 新沂市 城镇建设用地集约利用空间较大，而且 城区 及各个 乡镇 集约潜力差异尤为明显。