税收征管改革的回顾与展望

税收征管改革的回顾与展望内容摘要：

质量的提高为政府和经济发展带来的好处，则是难以直接计算的。 因此，计算机化自然成了各国发展税收的一个必然选择。 第三是规范税务管理的需要。 在计算机环境下，每个税务人员只能按照自身的职责和分工，根据计算机提供的资料，利用计算机系统的各种能力，从事税务管理工作，其工作质量和工作效率在一定程度上还要受计算机系统的监督和管理。 因此，税务人员很难象在手工状态下那样容 20 易做手脚，只能廉政、高效地工作。 由于数据处理工作都由计算机系统完成，所以差错率极低，与纳税人 的纠纷也减少到了最低程度。 第四是为纳税人服务的需要。 为纳税人服务是税务机关的一项重要职责，这一职责也只有在计算机化后才能得到较好的履行。 现代化的计算机系统处理能力大，通信网络广，法规资料和纳税人资料储存完整，加上电话、电子邮件、语音信箱等其它现代化工具的辅助，能够有效、快速，并且直观地受理并完成纳税人的服务要求。 计算机网络建设主要分两大块，一块是硬件，一块是软件。 主要内容是： １、统一纳税人识别号。 纳税人是企业的，以技术监督部门发放的全国组织机构统一代码加上行政区域 码为纳税人识别号；纳税人是个体工商户的，以公安部门发放的居民身份证号码为纳税人识别号。 ２、推广和完善统一的税收征管软件。 要运用统一的税收征管软件办理税务登记、处理纳税申报、收缴与核销税款、催报逾期申报、催缴滞纳款项、筛选稽查对象、进行税收会计核算、统计分析和纳税信息的查询，把税收征管的全过程纳入计算机管理。 省局将进一步完善其他模块并做好与稽查选案模块、增值税交叉稽核系统、防伪税控系统、丢失报警系统，以及银行、工商行政管理、企业等其他部门的接口，积极向全国统一的征管软件过渡。 ３ 、建立国家、省、地市、县四级网络。 根据计算机 21 技术本身的特点和税收征管改革的要求，从整体上考虑网络布局和硬件配置工作。 省辖市和有条件的县级市在市区应建立集中式或集中分布式的计算机管理网络，其他地区应建立使用高档服务器的局域网络，并尽快做到省辖市和条件较好的县级市全市联网。 同时，积极探索与银行、工商管理、企业等有关部门的计算机联网，使税收监控能力在技术手段、信息处理和管理水平等方面都有较大的提高。 税收征管改革的主要内容（下） 三、集中征收 什么叫集中征收。 集中 征收的概念，至少应回答三个问题：集中的对象、集中的程度、集中的方式。 这三个问题相互关联、密不可分。 １、集中的对象。 即集中什么。 有人认为，集中的对象是纳税人，应当将纳税人集中起来，让他们在指定的地点纳税；有人认为，集中的对象是纳税地点，应当尽可能少地划定纳税地点，让纳税人在这些地点纳税；也有人认为，集中的对象是税收信息，应当将纳税人的纳税信息集中起来，进行分析处理。 对集中对象的理解不同，对集中的方式和程度的理解也就不同。 ２、集中的方式。 如果集中的对象是纳税人，那么集中的方式就应当是采取 直接申报纳税，让所有纳税人都亲 22 自上门申报纳税，有的地方对邮寄申报、电子申报作了种种限制，正是基于对集中集中征收的这种理解；如果集中的对象是纳税地点，那么集中的方式就是尽可能少地建立办税服务厅，这种现象在实际工作中也有，如有的城市，几百万人口，只建立一个办税服务厅；如果集中的对象是税收信息，并不一定非要建立集中的办税服务厅不可，纳税人也并不一定非到办税服务厅集中申报纳税不可，完全可以分散设立申报受理点，纳税人就近申报纳税，对纳税信息的集中、整理、分析由计算机通过网络进行。 ３、集中的程度。 集中征 收的对立面是分散征收。 那么，集中与分散的界限是什么。 何谓集中。 何谓分散。 如果集中的对象是纳税人，那么就是在某一地方纳税的纳税人数量越多，则集中的程度越高；如果集中的对象是纳税地点，那么就是办税服务厅的数量越少，则集中的程度越高；如果集中的对象是税收信息，那么就是计算机网络化程度越高，则集中的程度越高。 怎样正确地理解集中征收呢。 我们认为，所谓集中征收是指纳税信息的高度集中和纳税场所的相对集中的统一。 新征管模式的技术基础是现代化的计算机网络系统。 集中的对象应当是纳税人的纳税信息，而 不是纳税人本身。 因此，集中与分散的界限应当以计算机是否联网以及网络的范围，而不是办税服务厅数量的多少。 集中的方式应当是直接申报纳税和间接申报纳税并存，提倡、鼓励电子申报和邮寄申报，而不是对其加 23 以限制。 为什么要实行纳税信息的高度集中和纳税场所的相对集中呢。 我们认为，主要有以下几点原因： 第一、它是申报纳税的必然结果。 在实行税务机关上门征税时，由于纳税人是分散的，税务人员只能一户一户地上门征收，实行“分散征收”。 实行申报纳税后，纳税人要到税务机关上门缴税，一个税务机关管理成千上百个纳税人 ，众多纳税人到某一个税务机关纳税的结果，必然形成集中。 第二、它是优化服务的内在要求。 新一轮征管改革中有一个显著的特点就是要求建立办税服务厅，办税服务厅是作为为纳税人提供服务的场所而建立的。 办税服务厅建立起来后，要为纳税人提供税法咨询、受理申报纳税、发售发票等等服务，有的地方还建立了大型电子显示屏，电子触摸查询系统。 这些服务设施，为一个纳税人服务也是服务，为十个纳税人服务也是服务，这就有一个规模问题。 大家知道，在经济学中有一个名词叫“规模经济”，所谓规模经济，就是指经济行为在一定规模前，规模越 大，成本越低，效益越高。 税收工作也是这样，只要办税服务厅能容纳得下，只要纳税人纳税不要因为路途太远而不方便，当然是越集中越好。 第三、它是电子技术发展的时代产物。 新征管模式是以计算机网络为依托的，如果每个纳税人都有计算机，并且与税务机关联网，纳税人在家里就可以进行申报纳税， 24 当然不需要集中到一起来。 然而，当代计算机的性能与价格比，虽然在日益下跌，但总体来说还是一项高投入的产业，在我们国家，将计算机配备到每个纳税人，实行分散征收，绝不是短期内财力所能达到的。 计算机的配备只能相对集中，比如集中到办税服 务厅里来，与此相适应，纳税人的申报纳税也必须相对集中，实行集中征收。 怎样实现纳税信息的高度集中和纳税场所的相对集中呢。 一是依靠计算机网络。 税务机关可以通过计算机网络，调查纳税人在外地的生产经营情况，进行纳税资料的交叉鉴别，对纳税申报真实性进行审核，通过系统内部的广域网或 inter网，实现全国甚至全世界的信息共享，达到信息的高度集中； 二是建立办税服务厅，以集中公开的形式向纳税人提供服务，办税服务厅可按税务分局设置，既可以方便纳税人纳税，又可减少办税服务厅的数量， 降低税收成本，这就是办税场所的相对集中集。 四、重点稽查 纳税人自觉申报纳税的动因，来自于内部和外部两个方面：在内部，是依法纳税人观念，这种观念的获得，来自于整个社会的风气、税务机关的宣传、纳税人自身的修养等等因素；在外部，则是税法的威慑力，即税法对那些违法行为进行了严厉的惩罚。 税法如何对违反税收法规的行为进行惩罚呢。 首先就是要发现违反税法的行为，查清 25 违反税法行为的性质，这就必需依靠税务稽查。 只有通过税务稽查，稳、准、狠地打击税收违法违章行为，才能震慑犯罪，促使纳税人如实申报、依法 纳税。 这一观点在今天，大概所有的人都能接受，已成为共识。 然而，目前税收理论界和实际工作中，对“重点稽查”的理解却有很大分岐。 一部分同志将“重点稽查”理解为“税收工作的重点是税务稽查”，从这一认识出发，这些同志强调稽查的面和稽查的频率，从总局到基层税务所的许多文件中都有“对某类纳税人的稽查面不应少于百分之多少，对某类纳税人每年检查的次数不应少于多少次”这一类规定。 持这一观点的同志认为，税务机关应当集中大量的力量从事税务稽查，对所有纳税人，不分青红皂白，进行普遍地、拉网式地稽查，来个“地毯式的轰 炸”；另一部分同志认为，“重点稽查”是指对部分纳税人进行有重点的稽查。 他们认为，税务稽查不可能发现所有的违反税法的行为，稽查的目的主要是威慑性的，税务机关应当集中力量筛选稽查对象，对涉嫌税收违法违章的纳税人进行有重点地稽查，来个“杀一儆百”，以儆效尤。 所谓“重点稽查”正是从这个意义上来说的。 为什么要实行重点稽查呢。 首先，它是行政管理的一般要求。 我们当中大多数人对农村都不陌生，农民种田有一个习惯：有事没事都要到地里、田里看看。 在我们税务系统，有一些人也有这种习惯，有事没 事到企业“转转”。 这种行为是不足取的，因 26 为，行政管理有一个依法行政的原则，对行政管理对象的一切行政行为都必需有一定的依据，税务机关也不例外，对所有纳税人的税务检查都必须有理由怀疑他有偷逃骗税的行为，否则便不应无故打扰。 其次，它是税收原则的具体体现。 稍有税收理论的人都知道，税收原则中有一个叫“最小征收费”的原则，通俗一点讲就是尽可能少花钱把税款征收上来。 如果我们不是对纳税人进行选择，有重点的进行稽查，而是片面强调一定的稽查比例，甚至要求对所有纳税人进行稽查，势必要动用大量的人力、物力、财力，显然不 符合税收的基本原则。 为了节约征收费用，必须对纳税人进行选择，有重点的进行稽查。 重点稽查是税收原则的具体体现。 第三，它是税收工作的现实选择。 根据国家税务总局 1996年统计， 95年底我国共有各类纳税人 1520万户，而税务稽查人员只有６万人，每人每年要负责。 而税务稽查至少应“双人下户”，这样，即使每户每年稽查一次，每天应稽查两户，可以这样说，每户每年稽查一次的要求根本做不到。 税务人员的增加受人事管理权限和财力的限制，不可能大量增加。 因此，只能对稽查对象进行选择，实行重点稽查。 如 何进行“重点稽查”呢。 １、建立一级与二级相结合的稽查的行政体系。 稽查的行政体系，全国各地不太一致，我省要建立的是一级与二级相结合的稽查体系：在城市实行一级稽查，在农村实 27 行二级稽查。 所谓在城市实行一级稽查，就是在城市包括县城实行稽查和征管的外分离，在县城和县级市设一个税务分局负责征收，设一个稽查分局负责稽查，在省辖市设若干个税务分局但只设一个稽查分局，负责市区所有纳税人的税务稽查任务。 这样，稽查分局可以在全市范围内统一调配力量，统一指挥，提高稽查的力度和效率，从组织上保证重点稽查的实现。 ２、实行分类稽查。 稽查分为日常稽查、专项稽查、专案稽查三类。 日常稽查是对纳税人申报、纳税情况进行的常规检查；专项稽查是针对特定行业或某类纳税人进行的重点检查；专案稽查是根据举报或者前两类稽查发现的重大问题进行的个案检查。 此外，各级国税机关还可以根据当地的实际情况，确定所属稽查部门的稽查对象、重点和范围。 这样，通过对稽查对象的分类处理，可以突出稽查的重点，从方法上实现重点稽查。 ３、建立科学的稽查规程 选案。 利用计算机采集储存的内外部信息，选择必要的纳税指标，以不同时期的相同指标 作纵横向的对比分析，筛选出纳税指标异常户，作为制定稽查计划的依据；暂不具备计算机选案条件的，也可实行人工选案。 制定计划。 根据选案结果确定稽查户数，制定稽查计划，分配稽查任务。 实施检查。 检查方法有两种，一种为案头检查，一种为实地检查。 案头检查，主要是稽核申报指标异常户的发 28 票和利用计算机储存的内外部信息进行检查；实地检查，主要是根据掌握的线索到纳税人的生产、经营场所对其帐簿、票据、报表以及实物进行检查。 案件审理。 案件审理主要是就办案人员提交的稽查报告在法律法规适用、证据 认定、量罚幅度上，进行审理、把关。 执行。 经过审理定案的案件，要作出处理决定书，由执行人员依法送达违法当事者，责令限期缴清应纳税款、滞纳金、罚款；逾期不履行的，由税务机关或提请司法机关依法强制执行。 检查结果分析。 通过对检查案件结果的统计分析，找出税收政策或管理制度方面的疏漏并加以完善，提高新一轮检查工作的力度和质量。 这样，选案的不查案，查案的不定案，定案的不执行，从工作程序上保证重点稽查。 三 征管改革的影响与困难 一、征管改革对有关方面 的影响 １、征管改革对纳税人的影响 新的税收征管模式，以纳税人申报纳税和优化服务为基础，突出了自行申报纳税和纳税服务，因此，深化税收征管改革对纳税人是非常有利的。 这主要表现在以下几个方面： 29 首先，征管改革为纳税人公平竞争创造了良好的外部环境。 征管改革取消了税务专管员固定管户制度，建立以计算机为依托的制约机制，最大限度地避免了税收执法的随意性，纳税人在税法面前的一律平等。 其次，方便了纳税人纳税。 根据新征管模式的要求，要建立一批多功能办税服务厅（室），以集中、公开 的方式为纳税人提供纳税服务，纳税人绝大部分的涉税事宜，都可在办税。