佛山市珠江综合整治项目－世行贷款项目工作手册

佛山市珠江综合整治项目－世行贷款项目工作手册内容摘要：

并不贷给项目的全部费用。 一般地说，它只为外汇费用提供资金而希望借款人或政府能够解决国内费用的部分或全部。 因此， 评估的一个重要方面，就是保证有一个能获得资金、使项目按日程进行的资金提供计划。 当资金应由政府提供，而该政府筹措国内收入又有困难的情况下，可以提出特殊安排，例如提前拨给周转性基金，或者在税收中明白 指定用途。 对于生利的企业来说，财务评估总关心它在财务上是否有生存能力。 它能偿付所有的财务负债，包括对 世 行债务的还本付息吗。 它有足够的流动资金吗。 它能运用内部资产增殖资金，为它的资产挣来合理的利润，并为其未来的资本需要作出满意的贡献吗。 企业的财务状况通过对资产负债表、收益表和资金流动情况的预测而受到仔细审查。 凡是财务帐目不健全的，可以用由贷款提供的技术援助资金，帮助建立一套新的会计制度。 13 要做到财务完善，还可以采取别的保障办法，包括规定债务与资产净值比或对再增加长期贷款加以限制。 财务检查经常强调有必要调整企 业所提出的价格水平和结构。 由银行提供资金的企业不论是否属于公有，它们一般要提供基本性的服务并且要受到公众的仔细检查。 由于政府愿意把津贴这种对消费大众的服务作为一项政策，或者只不过作为一项方针，以求可以受到最小限度抵制，因此它也许不愿批准为保证有效使用企业产品、完成其财务目标所必需的涨价办法。 但是，适当的价格乃是银行给盈利企业贷款的绝对必要的条件。 价格的调整问题对于评估及以后的执行均极为重要。 财务评估也关心从项目受益人回收投资和经营费用的问题。 就灌溉项目而言， 世 行一般期望农民能经过一定时间，从他们增加的生产 中支付所有的经营费用和至少大部分的资本费用。 对各种情况来说，实际的回收都要考虑受益人的收入地位以及许多实际问题，例如，很难实行一种特殊的收费制度，或者采取对 世行资助 项目收费比别处为高的制度。 因此 ,世 行的政策是要在以下三方面相互间求得平衡：需要有效地使用不多的资金，公平合理以及需要产生出更多资金，使这个项目能反复进行下去，让更多的可能受益人得到好处。 费用可能通过许多方法收回 通过对灌溉用水收费，通过普遍收税或者要求农民按照控制价格把他们的粮食卖给政府的销售机构。 有些国家一直采用比 世 行建议的标准为低的费用回收 标准，因而，要就怎样才合乎需要、怎样才切实可行的标准取得一致意见，乃是评估或随后的协商谈判阶段中比较难办的问题之一。 评估工作组要准备一份报告，提出它的调查结果并提出有关贷款条件的建议。 这份报告起草后要反复修改，并在 世 行管理当局批准贷款和借款人谈判以前，受到仔细审查。 由于 世 行密切参与了项目的确定和准备工作，因此，在评估阶段很少有否定一个项目的情况。 但在此阶段，项目可能要大大修改或者需要重新设计以改正其缺点，不然的话，项目也可能遭到否定。 在评估报告中，世行会对贷款资金作出具体安排：货物先支付， 14 货物按到岸价、出 厂价 100%支付，不支付税收、保险及国内运费；培训和考察，国外部分 100%支付；剩余资金再考虑工程的支付，工程的支付比例是没有统一标准的，在我省的世行项目中，国道 II 项目支付 48%，内河航道项目工程支付 62%，围垦项目工程支付 50%；应该说明的是，世行贷款资金是不支付土地征用费的。 4． 谈判 谈判是 世 行和借款人为保证项目的成功、力求就所采取的必要措施达成协议的阶段。 然后，将这些协议变成法律义务，列入贷款文件。 例如， 世行 可以同意一个公用事业的借款人，为了赚得适当的报酬并且为它的投资筹措一定比例的资金，价格必须立 即提高，例如 20％，并且在今后 2 年内再提高 10％。 在谈判期间订立的一项财务契约可以载明总的财务目标，规定必要的利润回收率以及最初的增加利润率的时间。 如果必须建立一个新的项目单位来管理项目或者协调有关各部的活动，贷款文件还必须规定什么是时候并且怎样建立这个机构并配备人员。 事实上，在评估前或评估期间所提出来的所有主要问题都在贷款文件中加以处理。 这样，法律文件的起草和谈判乃是保证借款人和银行，不仅在项目的一般目标，而且在为达到这些目标所必须采取的行动以及项目执行的具体日程上，都能取得一致的一个重要部分。 谈判是双 方折衷妥协的过程。 就 世 行方面说，必须学会把它的一般政策适应于在具体的项目、部门和国家的处境内所能合理达到的程度。 而借款人方面，必须认识到世行的建议乃是根据专业知识和从世界范围取得的经验作出的，还须认识到世行要求把它的资金合理使用乃是符合项目的最高利益的。 尽管在解决困难问题时总不可避免地会出现分歧，但在项目周期的这一阶段或其他阶段，世行和借款人之间长期以来所发展的关系都是好的。 世行工作人员清楚地知道，当地条件是项目取得成功的关键。 借款人也开始懂得，世行所采取的方法是专业的、客观的，贷款给那些考虑周到、执行良好 的项目是 15 世行的 义 务，而这些的确就是世行对项目工作感兴趣的唯一所在。 谈判以后，把经过修正用以反映达成的协议的评估报告，连同行长的报告和贷款文件，一并提交世行执行董事会。 如果执行董事会批准这项任务，贷款协定就在简单仪式中签订。 这标志着项目周期中一个阶段的结束及另一个阶段的开始。 在提交执董会前，项目的安全计划必须公示 100 天，一般采取将资料上网的形式公示。 5． 提交执董会审批 谈判以后，世行方面会把经过修正用以反映达成协议的评估报告，连同贷款文件，提交世行执董会。 如果世行执董会批准这项任务，贷款协议就在简单仪式中签订。 这标志着项目已被批准，可以正式实施。 在世行执董会批准项目之前的十二个月里，项目已经实施且符合世行支付程序的可追溯报帐： 项目谈判 执董会批准 贷款签订 贷款生效 贷款帐户关闭 追溯报帐期（ 12 个月内） 支付期间 追溯报帐必须符合如下几项： a、最高金额 —— 不超过贷款总额的 10%； b、期限 —— 在项目生效之前的 12 个月内； c、货币 —— 谈判承诺的货币； d、贷款程序 —— 遵守世行正常的支付程序。 16 6． 实施 和监督 项目的下一个阶段就是建设及其以后的业务活动的 实施 时期。 当然， 实施 是借款人的责任。 世行可以根据协议给予诸如组织方式的研究、人员的培训、派遣管理人员和顾问帮助监督建设等方面的援助。 世行的作用就是在项目的 实施 中实施监督。 监督是项目工程最没有魅力的部分，但是，在一些方面它却又是重要的。 只要某项项目的贷款一旦签订，借款国的注意力就会转到新项目上去。 这种态度是可以理解的，尤其是，要过几个月或几年， 老 项目才能开始产 生有形的成果。 然而， 需要 清楚的是，不论一个项目确定、准备、评估得怎样好，只有 实施 恰当，项目的开发利益才能实现。 所有项目都面临 实施 问题，其中有些问题是无法事先确定的。 它些问题来自发展过程中所固有的困难，或者来自具体原因，例如经济和政治形势的变化、项目管理的变化，甚至气候的变化。 结果，虽然项目的发展目标一般并不改变，但是，它的 是实施 过程却往往与设想相距甚远。 正因为这些原因，世行才决定项目工作人员的首要任务就是实施适当的监督。 实际上，随着时间的推移，用于监督的资金，其绝对数及与项目的其他任务相比的相对数均大大增 加。 监督的主要作用，在于保证项目能达到它们的开发目的，特别是 世行 和借款人一起明确并处理在 实施 期间所产生的问题。 因此，监督主要是为了解决共同的问题。 这些年来，出现了另一个监督成为中心的目的，这就是集中所积累的经验 反馈 到为未来项目的设计和准备中去， 反馈 到政策和程序的改进中去。 监督和评价单位经常结合在一起，以求为此目的取得资料，特别是在新型的项目中更是如此。 每年要对整个监督工作进行总结，以找出 实施 方面的重大问题，并提出建议对世行的政策或程序作适当修改。 监督可以以多种方式出现。 在谈判期间，可就借款人提出 项目进展报告的日程达成协议。 这些报告包括项目的实际 实施 情况、项目费用、盈利企业的财务状况以及有关项目收益的演变情况。 这些进展报告由总行审查。 出现的问题则 由 通信解决，或由派往每 17 个项目的工作组实地解决。 这些工作组派出去的次数和项目的复杂程度、执行情况、碰到问题的数量和性质相应。 在对监督中的项目 (目前已超过 1300 个 )进行定期内部检查中，有些项目列入特别 问题 类。 这类项目，通常不到总数的 10％，受到特别仔细的对待，一年视察 3～ 4 次。 项目监督的一个重要内容涉及用贷款采购商品和工程。 采购是按照列入每个贷款协议的指 导方针进行的，这些指导方针是为了保证能用最有效和最经济的方式采购到所需的商品和工程而设计出来的 (参见约翰 〃 Ａ 〃 金的《世界银行投资项目所进行的采购》和戴维 〃 Ｍ 〃 萨松的《监督采购过程》，两者均见《金融与发展》 1975 年 6 月号 )。 在多数情况下，达到这个目标的最好办法是通过对世行全体 成 员国中有资格的承包商或制造商开放的国际竞争性招标。 为了促进当地能力的发展，可以给予国内供应商以某种程度的优惠，在某些条件下，此种优惠也可给予国内承包商。 对某些工程太小，不适于国际招标的项目，当地的竞争性招标，或甚至由借款人以自己的力量 进行建设，可能更经济有效。 要使商定的采购方针在实际中执行 一项贷款可以包括几项到几百项合同 是一件很费时间的工作。 世行对此也极为认真。 有些时候，这一工作相当简单易行，而在某些情况下，它又成了重大问题。 例如，在电信或电力项目中，就需要在几家国际供应厂商之间仔细挑选，看谁对几百万美元的合同所开的评定投标价最低。 借款人，而不是世行，负责准备各种规格和招标文件以及评定投标。 世行的作用是务使借款人准确地进行工作，并遵守指导方针，这样，世行的资金就可按合同支付。 任何有关中标建议的争执肯定会很快引起世行的注意。 7． 后 评价 监督在某种程序上只是一个通过经验而学习的过程，它主要关心项目实施过程中这样一段时期，在此时期中，各具体组成部分要进行建设，设备要采购和安装，新机构、 18 新规划和新政策要妥善落实。 只要这些阶段完成了，世行资金全部支。