珠海市国有资产三层架构管理体制研究(编辑修改稿)

珠海市国有资产三层架构管理体制研究(编辑修改稿)内容摘要：

理咨询公司 第 19 页 共 47 页 命董事会主席和董事并监督董事会的工作 )，政府不能向监事会成员发布指示。 德国联邦议院设有预算委员会，它下面设置的账目委员会对国企有很大的监督权力。 账目委员会可以直接审查全资国有企业的账目，也可以通过政府主管部门提交的文件来间接掌握国家参与制企业的状况，并针对国有企业的问题向议院提交报告。 英国政府和议会也 实行分权监管。 英国政府对国有企业的管理以主管部门为主，主管部门与财政部相结合。 主管部长有权任免所属企业的董事会成员，有权决定企业的经营方向。 财政部则通过财政预算来确定对企业的投资拨款，监督财政拨款使用情况，并有权对董事会成员的薪金、企业发行股票等问题提出建议。 政府内阁下面还设有若干个专门委员会 (由各部门成员组成 )，讨论有关国有企业的重大决策，将议案提交内阁批准。 议会对国有企业的管理主要是通过立法来进行。 国有企业的建立、改组、废除及非国有化等重大事项要由议会通过专门法令来决定 (法令本身就明确了所设立企业的机构 、职责和权力 )。 由议会委托并授权各主管部大臣管理国有企业，主管部大臣依法向议会负责。 议会要经常听取企业的年度报告，审查企业的账目，监督国有企业的经营情况。 议会下设财政、文官事务、公共会计等方面的事务委员会，也要审议国有企业的相关事宜，检查政府各经济部门所承诺的措施落实情况，定期或不定期向议会提交书面汇报。 英国管理企业的特点是“法治管理”。 第二类，政府特别设置超部门管理机构，专门管理国有企业。 如意大利、印度等国。 珠海市国有资产三层架构管理体制研究 北大纵横管理咨询公司 第 20 页 共 47 页 意大利国有企业可分为两大类。 一类是国有全资公司 (如交通、邮政、市政、电力等部门的各类公司 )，由 政府相应的主管部门管理。 另一类是“国家参与制企业” (主要是制造业的国有投资、控股公司 )，它是意大利国有企业的主要形式，占国有资本投资的六成以上。 为了管理国家参与制企业，意大利政府专门设立了国家参与部。 其职能是：①主管参与制企业的人事安排，修订企业章程；②审批企业的预算和决算，监督企业的生产经营活动；②批准参与制企业的合并、合作、股份转让、收购其他企业或出售下属企业；⑤审核企业计划，协调企业间的科学研究和技术开发，及与欧共体的关系。 此外，政府还设立了两个以总理为首，由国家参与部长、预算和经济计划部长、国库部长 及工商部长等有关部长参加的常设部际委员会（一个是经济计划部际委员会，一个是工业政策部际委员会）。 凡涉及国家参与制企业的一些重大问题，由这个委员会进行讨论、协调，最后形成总理令，公布执行。 财政部设有国有企业局专管国有企业财务问题。 由于意大利的国家控股公司和部门的企业集团公司在国民经济中占举足轻重的地位。 政府对这些国家级的企业十分重视，控制也很多。 在人事方面，企业的正、副董事长由国家参与部长提名、经内阁会议通过，由总统任命。 总经理及总会计师等几名高层管理专家，由董事长提名、经董事会通过，由政府总理任命。 第三 类，政府多个部门分工管国有企业。 如韩国、巴西等国家。 韩国国有经济在国民经济中占有相当的分量。 国有企业分为部属企业、公营公司、联合股份公司和混合公司四类，由政府综合部门与珠海市国有资产三层架构管理体制研究 北大纵横管理咨询公司 第 21 页 共 47 页 企业主管部门分工共管。 综合部门有投资控制委员会、经济计划院、审计检查委员会等，主管部门有工商部、交通部、能源部等。 投资控制委员会负责制定国有企业投资方案，评估投资效果；经济计划院负责制订经济发展计划和国家预算，统计企业经营状况，进行项目评估；审计委员会负责对大型国有企业进行定期审计 (资金使用效果、债务状况等 )；主管部门负责对企业董事 会成员和总裁的聘用 (董事会成员由政府和消费者代表、专家学者等企业外人上组成，只管重大决策，不管日常经营 )；另外还有一个超部门的“经营绩效评估委贝会” (由经济计划院长、有关部门的部长和若干个人委员组成 )负责制订对公营企业的调控政策，确立企业管理目标，评估企业经营状况，决定对公营企业的奖惩。 每年的评估工作由各方面专业人员组成的“绩效评估特别专家团”进行。 实行绩效评估制度是韩国政府管理国有企业的特色。 第四类，政府一个部门管理为主，其他部门参与管理。 如新加坡、瑞典等国。 新加坡是利用中间机构监管和运营国有资本的最 成功的典型。 国有经济在新加坡占有举足轻重的地位。 其监管模式是：政府领导中间机构 (若干法定机构和控股公司 )，中间机构代表所有者监管国有企业(称国连公司 )。 新加坡政府一般只掌握中间机构和第一层国连公司的人事权，即在财政部设置一个“董事咨询与委任会议”，由财政部长担任主席，成员包括政府主管公务员的首长、各控股公司的董事长和财政部高级珠海市国有资产三层架构管理体制研究 北大纵横管理咨询公司 第 22 页 共 47 页 常任秘书。 由这个会议挑选和任免各控股公司董事会的全部成员，从而保证控股公司执行国家政策。 控股公司下属的第一层国连公司的董事会人选也须报请 “董事咨询与委任会议” 备案。 除财政部外 ，其他政府部门一般不直接干预企业的资产运营或生产经营活动。 中间机构是受国家委托全权代表所有者的机构，分为两类： 一类是法定机构，如经济发展局、港务局、公共水务局、电信局、新加坡广播局等。 这类机构按议会的专门立法建立和运作，由政府主管部提供创立资金和必要的流动资金。 各法定机构既是独立的经济法人，又带有一定的行政色彩，专门法规规定了它们的投资领域 (主要在基础设施和社会服务领域 )和经营范围，还要上交部分利润，并承担一定的社会职能 —— 如营造富有吸引力的投资环境，引导市场竞争，为公众利益服务，创造良好的市场环境等。 另一类是政府控股公司，如新加坡政府投资有限公司、新加坡科技控股公司、国家发展部控股有限公司等。 这些控股公司依据《公司法》成立和运作，完全由政府投资，并代表政府对众多的国连公司进行参股和控股。 这些公司以盈利为主要目的，追求投资回报率，同时灵活运用资金手段支持政府的经济政策，其投资领域不受限制。 中观层次 —— 国有控股公司的运营 国有资本监管和运营体系在中观层次上是指介于国家和国有企业之间的资产经营组织形式 —— 国有控股公司（也称国有资产经营公司）。 国有控股公司在国外有关国家资产运营体系中普遍存在 (意大利珠海市国有资产三层架构管理体制研究 北大纵横管理咨询公司 第 23 页 共 47 页 和新 加坡最为典型 )，根据形成原因及其主要职能作用的不同，大致可分为如下三种类型： (1)生产经营型国有控股公司。 这类控股公司是国有企业在经营发展过程中通过购买其他公司股票而形成的，其目的在于扩大经营范围，开拓经营领域，形成具有强大竞争实力的大型企业集团。 如法国有几十个国有企业集团。 (2)管理型国有控股公司。 这类公司主要是充当政府机构与企业之间的中间媒介，执行着管理众多国家参与企业的职能，以减少国家直接拥有企业的数量和政府直接负担的资产经营事务。 如瑞典的国家控股公司、意大利的工业复兴公司。 (3)投资型国有控股公司。 这类公司是政府为了实现某 — 政策目标 (如对增量资产的控管 )而建立的。 其目的是通过购买私有企业股票，提供信贷等方式来挽救衰落企业，进行工业重组或实现其他政策目标。 如比利时国家投资公司、英国的国家企业局、意大利的工业管理和控股公司。 作为一种国有资本的经营组织形式，国有控股公司与一般国有企业最大的不同之处在于它所从事的是资本的股票经营，而不是资本的企业经营。 因此，在国家运用国有资本干预社会经济活动方面，它比国有企业这一组织形式具有更大的灵活性。 微观层次 —— 国有企业的经营体制和公司治理结 构 国有企业的领导体制 珠海市国有资产三层架构管理体制研究 北大纵横管理咨询公司 第 24 页 共 47 页 目前，国外国有企业在领导体制方面，普遍实行的是董事会领导下的经理责任制。 董事会的主要作用是充当政府与企业之间实行两权分离的媒介，以“缓冲”政府主管部门对企业日常生产、经营活动的干预。 公司治理结构 公司制是各国企业的主要组织形式。 公司治理结构是指确保企业长期战略目标和计划得以确立，以及整个管理机构能够按部就班地实现这些目标和计划的一种组织制度安排。 由于各国经济发展水平、历史过程、文化传统、地理环境各有差异，所以各国公司治理结构的具体形式不尽相同，典型的有美、日、德三种类型的公司治理结 构。 (1)美国公司的股权极为分散，全国直接和间接持股人数约占美国总人口的 60％，单个股东的持股量很少，对股东大会一般不很热心。 美国的公司大多实行董事会领导下的总经理负责制。 不设监事会，但在董事会中设有一个高级主管委员会 (主要由外部董事构成，多是审计和会计方面的专家 )，负责日常监督事务。 原属于董事会的日常经营管理权向经理人员转移，在这种情况下，对经理人员的控制主要是通过激励机制和约束机制来实现。 激励机制包括使经营者的收入与经营绩效挂钩、给经理人员足够高的当期报酬和本公司的股票期权等。 (2)以日本企业为代 表的法人资本主义，这种模式的关键在于其独特的股权结构。 日本公司中法人股股东占绝对优势 (一般 70％以上 )，法人持股大部分是有业务往来的企业之间以及企业与银行之间珠海市国有资产三层架构管理体制研究 北大纵横管理咨询公司 第 25 页 共 47 页 的相互交叉持股，持股的目的不是为了投资收益，而是为了维系彼此之间的合作关系和长期稳定的交易关系。 在这种情况下就形成了一种相互控制、以资产关系为纽带的企业集团。 在这个集团中，社长 (即公司的董事 )会和总经理会实际上就是大股东会，它的意见在各集团企业的股东大会上当然居主导地位。 如果企业集团内的某个公司经营绩效差或经营不力，这种大股东会就会意见 — 致地罢免经营者。 但法人股东之间自然形成的相互关照、又互不干涉日常经营的默契使经营者获得很大的自主权，企业经营的大政方针基本上由经营者独立制定，董事会和监事会成员大部分也由高层管理人员兼任，而股东大会则形同虚设。 (3)德国公司治理机构是典型的“三会”制度，实行权力机构、监督机构和执行机构分立，各行其责，相互制约。 股东大会是公司的权力机构，其职责是选举监事会成员，修改公司章程。 监事会是公司股东和职工利益的代表机构和监督机构，其权责是任免董事，监督董事会的经营活动，对重大的经营战略作决策，审核公司的资产和财务，认为在必要时召 开股东大会。 德国公司监事会的职权与美国、日本公司的董事会相似。 第二节 国外国有企业的产权改革 改革的起因 进入 70 年代末，国外多数的国有企业纷纷陷入困境，主要表现珠海市国有资产三层架构管理体制研究 北大纵横管理咨询公司 第 26 页 共 47 页 为： (1)国有企业效益低下，亏损严重；（ 2）由于国有企业的一切经营费用由国家包下来，大面积的国有企业亏损加重了国家的财政负担； (3)国有企业缺乏独立的经营自主权，常常不适当地被政府作为实施经济政策的工具； (4)政府管理僵化，限制了企业竞争，使国有企业缺少活力； (5)国有企业缺乏利润追求，很难实现国有资产的保值增值。 这是一些共性问题，它们不仅仅 出现在发达国家，而是在各国的国有企业中普遍存在，且日益严重，引起了各国政府的高度重视，迫使各国不得不对国有企业产权制度和国有资本管理体制进行改革。 改革的方式 为了摆脱困境，各国政府都先后来取了一系列的改革措施，主要归纳为三条： (1)以国有企业私有化为主，特别是竞争性行业的国有企业几乎都实施了私有化； (2)打破国有在某些行业的垄断地位，对一些过去认为是自然垄断的行业也开始引入竞争机制，允许私人企业参与竞争，如电信、铁路、煤气行业等； (3)对国有企业下放权力，减少行政干预。 通过一系列改革，国有经济基本上从 竞争性领域退出，保留下来的国有企业的效益普遍都得到提高。 第三节 国外国有资本管理经验的启示 由于历史和国情不同，各国对国有资本的管理、监督和运营方式不尽相同，即使是同 — 国家在不同的历史时期，因执政的方针、政策不同，也有很大差异。 我国的经济以公有制为基础，国有经济比重很大，国有企业数量众多。 珠海市国有资产三层架构管理体制研究 北大纵横管理咨询公司 第 27 页 共 47 页 珠海市目前的国有企业基本上都是国有独资公司，其规模与珠海市其它所有制企业相比，一般都比较大。 因此，对国外的做法不能照抄照搬，应当有所取舍，但他们的经验可以对珠海市的国有资本管理提供一些启。