我国政府在公共危机管理中存在的问题及对策

我国政府在公共危机管理中存在的问题及对策内容摘要：

内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的 规范性文件。 同时，国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案 :全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成。 各地还结合实际编制 11 了专项应急预案和保障预案。 许多市 （ 地 ） 、县 （ 市 ） 以及企事业单位也制定了应急预案。 至此， 我国已有国家总体预案、 25 个专项预案、 80 个部门预案，并有地方应急预案、企事业应急预案， 全国应急预案框架体系初步形成。 3．公共危机管理的法律体系初具规模 公共危机管理发达国家的成功经验之一，是他们有比较全面的公共危机管理法律框架，在紧急事态面前，依法启动危机处理程有条不紊 序。 如英国的《传染病法案》和《公共卫生法案》、日本的《关于传染病防治和对传染病患者治疗的法律》、美国的《紧急公共卫生权限法律范本》和《联邦应急计划》、德国的《传染病防治法》、加拿大的《检疫法》、法国的《紧急状态法》等。 我国从 1954 年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。 这主要包括 :灾害性突发事件法律规范，如地震灾害法律、洪灾法律、环境灾害法律、地质灾害法律。 事故性突发事件法律规范，包括交通事故法律、核事故法律、公共卫生事故法律、火灾事故法律、生产安全事故法律。 公民权利救济法律规范，涉及到公民、法人和其它组织的合法权益由于公共危机的行政应急措施受到损害之后的补救机制，包括行政复议、行政诉讼、国家赔偿和补偿方面的法律规范。 上述情况表明，从总体上说我国已经在构建突发事件应急法律体系方面具有一定基础，这主要表现在在现行宪法、法律、法规中已有一些关于应急法律规范。 这为应对突发事件带来的公共危机，依法实施有效的危机管理， 12 提供了一定的法律保障。 4．公共危机管理组织体系逐 步走向完善 随着我国政府对公共危机管理的重视和加强，应急组织体系正逐步走向完善。 纵观我国的公共危机管理组织体系，国务院是公共危机管理工作的最高行政领导机构，负责公共危机管理的指挥决策，在总理的领导下，通过国务院常务会议和国家相关公共危机管理指挥机构，负责应急管理工作。 国务院办公厅设国务院应急管理办公室作为国务院办事机构，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。 职能工作机构具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草和实施，贯彻落实国务院有关决定事项，这些部门包括国务院的各个部委。 地 方各级人民政府是本行政区域公共危机管理工作的行政领导机构，负责本行政区域内各类突发公共事件的应对工作。 国务院和各公共危机管理机构建立各类专业人才库，并根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为公共危机管理提 供咨询建议，必要时参加应急处理工作 [6]。 按照不同的领域 ，我国逐步建立起五大类公共危机管理机构，包括：预防和处置自然灾害的管理机构，如抗震救灾指挥部、防汛指挥部；预防和处置灾难事故的管理机构，如防火总指挥部、淮河流域水资源保护领导小组；预防和处置公共卫生突发公共事件的管理机构，如政府卫生行政部门、全国突发公共 事件应急指挥部；预防和处置社会危机的管理机构，如国家公安部；预防和处置经济危机的管理机构，如中国人民银行、国务院银行监督管理机构。 5．公共危机信息管理体系初步形成 公共危机管理是一项系统工程，它必须依托统一的信息系统，在获得 13 对公共危机事件总体认识的基础上，制定应急管理的对策。 危机信息同时也是国情的重要组成部分，建立统一的公共危机信息系统，可以及时向国家领导及各部门传递灾害的综合信息，有利于国家和相关部门迅速做出反应和相应决策，不失时机地采取应急措施。 目前我国公共危机事件种类繁多，而灾情信息分散于全国各区域 ，使信息的交流变得愈加重要。 目前，我国部门之间已经开始了部分的信息交流。 在部分城市和地区也已经开始建立统一的公共危机数据库和综合信息处理系统，在公共危机特别是自然灾害引起的突发性公共事件应对中，起到了非常重要的作用。 此外，今年国务院颁布了《政府信息公开条例》，以此保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。 SARS 爆发前期 ,政府消极地压住了信息，结果是在社会中造成了不必要的恐慌，也给我国的国际形象带来了巨大的负面 影响。 经过不断调整，特别是 2020 年“ 5 12”汶川大地震期间，政府以新闻发言人制度为主的一整套及时信息公开措施逐步成熟并发挥了积极作用，真正做到了取信于民，成功地消除恐慌和凝聚人心，维护了社会秩序的稳定，同时也挽回了我国政府的国际声誉，树立了负责任的政府形象。 （二）我国政府在公共危机管理中存在的问题 近日，清华大学公共管理学院危机管理课题组公布了《中国城市居民危机意识网络调查报告》。 报告显示，我国 城市居民对各种危机在国际和国内的整体发展趋势表示不乐观。 公民普遍缺乏安全感，危机管理已成为社会关注的焦点之一。 据该报告的撰写者之一清华大学公共管理学院博士 14 钟开斌介绍，此次调查所指的危机主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四个方面。 此项调查显示，被调查人群表现出了很强的不安全感，有七成以上（ %） 的被调查者认为全世界各种危机的整体趋势更加恶化，只有不到一成 （ %） 的人认为整体的危机形势逐渐好转。 对于恶化的原因，有近一半的调查对象将其归咎于政府的危机应对体制存在严重缺陷，缺乏完善的 危机管理机制。 有 %的人对政府的危机管理现状不满意，认为其投入不足、重视不够、急需提高。 我国政府在公共危机管理中存在的问题主要表现在以下几个方面： 公共危机管理在思想上认识不足 一方面，公共危机意识淡薄。 各级政府将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养，认识不到社会转型时期各类潜在危机爆发的普遍性和危害性，缺乏敏锐的危机判断能力。 这是我国政府公共危机管理能力偏低的首要原因。 同时，由于中国传统的历史文化养成了中国人以不变应万变的性格，加上缺乏系统的危机教育，整个社会对危机的反应漠然，很容易丧 失处理公 共危机的最佳战机。 一旦危机蔓延失去控制，很容易造成社会恐慌，加大处 理危机的难度。 另一方面， 公共危机管理理念存在偏差。 我国公共危机的应对存在着“重救轻防，事后设防”倾向，弱化了抵御危机的能力，使得危机管理处于被动地位，政府丧失处理危机的主动权。 主要表现在：缺少重大突发事件的综合性风险指标评价体系，预测预警机制尚不健全；应急演练的频度与力度不够，应急预案的可操作性和有效性尚需要检验；应急工作资金保 15 障力度不够等。 公共危机管理组织机制尚不完善 第一， 缺少专门的常设性公共危机管理机构。 国外的公共管理体 制中都存有一个专门的常设性的公共危机管理机构，负责信息的汇总、分析和处理。 这些机构的存在有效地促进了该国的公共危机管理效能。 而我国的公共危机管理主要依赖于各级政府的现行行政机构，基本模式是：主要针对特定需要而由各级政府及有关部门设立临时机构，危机发生时只能被动应对，容易造成组织工作上的混乱，从而不能有效处理危机。 我国的公共危机管理体制是建立在部门职能分工的基础上，某一领域的危机就由常态状态下负责的部门来负责（比如，国家防汛抗旱总指挥部负责全国性的防汛抗旱领导工作；中央森林防火总指挥部领导全国森林火灾防御与救 援工作；国务院安全生产委员会领导全国生产安全工作；公安部消防局负责全国消防管理工作；全国疾病防治中心负责传染疾病的预防与控制等等），缺乏专门的指挥协调机构。 由于现代社会是一个高度复杂的社会，并且危机常常会引发涟漪效应，而在危机管理中各部门彼此独立，缺乏协调机制，从而造成危机管理效率低下。 同时，各部门间协调机制的缺失容易产生部门主义、形式主义的问题，迟报、漏报甚至瞒报危机事件的现象比较普遍。 第二，危机管理组织结构不明确。 在我国，危机管理机构还没有统一规格，机构设置不统一，各级机构职责规定不一，存在模糊、交叉 和分散现象，很难集中统一发挥综合作用。 同时，各级管理机构管理能力和水平不同，管理过程中的部门分割、条块分割现象严重，分兵把守，各自为战，应急协调不力，彼此间的交流合作程度很低，造成了一系列消极后果，影 16 响危机处理的效率和效果。 第三，危机管理专家库建设存在不足。 政府应建立各类专业人才库，根据实际需要聘请相关专家组成专家组，为危机管理提供决策建议，必要时参加公共危机事件的应急处置工作。 而我国专家库建设比较薄弱，咨询参谋活动非常态化。 决策部门与专家缺少长期、稳定的合作关系，不能充分发挥专家的决策咨询和技术支撑作用 ，保证危机决策和处理的科学化。 同时，专家库建设门类比较狭窄，技术专家居多，忽视了管理专家、社会心理专家等其他专家的重要作用。 公共危机管理制度建设不健全 第一，公共危机管理的法制建设尚不完善。 我国目前虽然 已经颁布和制定了部分应对危机状态的法律法规，但总体上来说还不尽完善。 首先，我国还没有一部统一的公共危机管理法律，只有一些针对某一领域危机而制定的法律法规。 这些法律法规缺乏对公共危机共同规律的认识，不具有普遍的指导性。 而且现有的一些法律法规只能适用于一种紧急状态，一旦紧急状态产生的原因复杂，就很难有一个统 一的紧急状态下的指挥机制。 其次，就目前已有的立法而言，也存在很多缺陷。 如某些法律可操作性差，不能用于指导实际的危机处理。 某些法律法规内容上还有待于改进，比如对政府在公共危机管理中的职责，相对人的权利义务和权利救济等还缺乏明确的规定。 这些都需要我们在完善我国的公共危机管理体制时予以考虑改进。 第二， 信息公开制度还不健全。 信息对于公共危机管理至关重要，它是政府进行正确决策的前提，也是稳定公众情绪，维护政府公信力的重要 17 手段。 当社会面临重大危机，人们的生存与安全 受到威胁时，便会陷入极度恐慌之中。 为了缓解人们的心理压 力，及时地公开信息使人们了解危机的真实情况是很有必要。 但是我国信息公开制度还不健全，主要表现在：首先，已颁布的信息公开方面的法律层次较低。 目前我国已经颁布了《政府信息公开条例》，用于指导政府的信息公开工作。 但是《政府信息公开条例》的法律层次比较低，是由国务院制定并以国务院令的形式颁布的行政法规。 该条例权威性较低，而且仅仅作用于政府范围内的信息公开工作。 同时，对于信息公开的途径和方式没有统一的标准，对于信息公开的内容多为原则性规定，缺少详细解释。 这些都会对公民及时、有效、准确地获得信息造成一定影响。 其次，信息 公开的渠道不畅通。 常常使公民无法在第一时间得到准确的信息，很容易造成公众恐慌，也容易产生流言蛊惑民众加剧恐慌。 同时，信息公开渠道不畅通，也会导致信息在传播过程中失真、扭曲，降低公众对政府的信任度，不利于政府进行公共危机管理。 大量危机事件表明：政府的隐瞒行为不但会产生更大范围的恐慌，更加不利于危机的处理。 信息全球化表明隐瞒危机是十分不明智的行为，正确的做法是建立公开、畅通、权威的沟通渠道，及时、全面、准确地告诉公众事实的真相，提高政府工作的透明度，满足公众的知情权。 第三，公共危机教育制度存在缺陷。 一方面，公 共危机教育教材陈旧落后，不能满足现代社会发展的需要，没有专门的危机教育机构，缺乏专职危机教育人员。 另一方面，公共危机教育走过场，并没有作为一项日常工作来抓。 危机教育流于形式，教育效果无人问津。 此外，危机教育偏向。