国家水体污染控制与治理科技重大专项实施方案

国家水体污染控制与治理科技重大专项实施方案内容摘要：

在中长期水环境保护战略预 测管理上发达国家采取的方法 主要有通过计量经济模型一般可计算的均衡模型系统动力学 模型水环境系统分析模型等对经济发展和相关要解决的问题进 行多情景方案模拟据此制定行动路线图并通过具体的政策加 以推进 发达国家非常重视水环境保护战略规划的制定和实施以美 国为例美国联邦政府从 1994 年开始制定为期 5 年的环境保护 战略规划到目前为止共制定了 5 轮战略规划即 19941997 年战略规划 19972020 年战略规划 20202020 年战略规划 20202020年战略规划和 20202020年战略规划在环境战略中 水环境保护战略规划是重中之重最近一期的水环境战略是 2020 年－ 2020 年该时期水环境保护战略采取一种被称为战略结 构的目标层次结构技术方法来支持战略总目标的实现这种目 标层次结构由相关战略目标－子目标－具体目标构成战略规划 中也明确了美国 EPA 及其合作伙伴为实现这些目标将采用的战 略措施和手段与我国的五年环境保护战略的发展历程相似美 国环境战略规划的编写制定也是一个逐渐完善逐渐发展的过 程但与我国相比其相关 科技支撑能力较强 10 2技术经济分析是环境战略政策的基础性工作 目前国际上水污染控制技术经济分析和费用函数的理论和 方法学不断完善已经实现了从基础性的理论研究阶段发展到大 规模实际应用阶段从水污染费用模型到大气污染控制费用模 型从微观层面上的某一特定技术和特定设施的费用函数发展到 建立行业和区域的费用函数针对不同用途的费用函数模型纷纷 推出总体来说技术经济学和费用函数研 究领域具有很强的应 用性脱离了实际运行任何数学模型失去了其存在的价值不 断的实践应用才能将技术经济学和费用函数的研究不断引向纵 深方向发展 美国等发达国家技术经济分析和费用函数研究开发较早应 用较好已经形成固定的工作机构和稳定的经费来源用计量经 济学的方法重新审视各项环境问题以提高工业污染控制的经济 有效性为目标提出可持续协调发展的污染控制政策是发展趋 势国家制定各项环境保护战略政策规划标准等也应逐步 强化投资和运行费用技术经济的支持作用 在污染控制的国家层面上各个国家越来越重视政策 技术 经济三者之间的有机联系和相互影响人们更加关注各个系统之 间有机的整体性以及整体运作的关联性从而提出经济发展－水 资源－水污染控制政策－投资运行费用等一体化的理论某一经 济发展目标下直接决定了水资源的消耗数量并影响到水环境的 污染程度为控制水污染做出更加经济有效的社会投资是降低 环境污染程度实现环境经济一体化的必然选择从而形成了从 11 经济发 展出发落脚到投资的一个完整的发展链条当更高水平 的经济发展目标提出后更高水平的发展链条又开始重新运行 各个环节相互影响和相互制约的关系使污染控制策略集成化的 趋势越来越明显技术经济要更多地参与到这个大系统的运作 中突破其单纯的为建模型而建模型这一低层次的应用水平通 过数学模型的建立更好地解释环境问题以及为环境问题的解决 指出方向 3环境政策及绩效评估逐步成为国际潮流 环境管理完善改革必须在评估的基础上进行环境管理绩 效和环境政策评估应当是一个例 行和基本的工作发达国家国 际机构对管理绩效和政策评估非常重视经常开展各类评估管 理绩效和政策评估是公共管理的基本内容通过评估总结经验和 教训通过评估促进信息公开和公众参与发达国家如美国 国际机构普遍建立了规范的管理和政策评估制度评估方法和技 术已经比较成熟和规范其发展趋势主要是继续完善评估方法和 技术尤其注重社会科学方法的应用强化定量评估并将其有 机耦合于政策决策反馈的过程中 西方政策评估兴盛不衰的一个重要原因就是在评估范式方 面不断推进使规范途径和实证途径有 效地结合以来较好地平 衡了评估结果的科学性和现实性同时建立起完整系统的评价 指标体系使评估结果能相对真实地展示政策效果还原社会评 价的整体面貌 在我国虽然常规性的政府绩效评估已经逐步开始但是 12 针对具有特定周期的政策议题或项目进行总体评价难度很大往 往为传统的阶段总结取而代之而不是科学的评估报告这些不 仅都与政府观念的滞后有关与相应的评价模式匮乏指标体系 不完善也有千丝万缕的关系 因此借鉴西方政策评估技术的演 变历程及其科学系统的政策指标对于提高我国政策评估的客 观性科学性和真实性无疑是大有裨益 三存在的主要问题与原因分析 1社会经济－环境相互关系的定量研究薄弱 在宏观决策支持方面缺乏长期社会经济与水环境保护的互 动定量关系研究缺乏一套把握经济发展－水资源消耗－水环 境污染关系的情景分析模型没有把水环境问题放在社会经济大 系统下考虑所需的战略决策技术支持也较薄弱实施方案制定 的依据主要是定性分析缺乏定量的方 法研究 大尺度宏观社会经济环境模拟研究比较缺乏虽然国内开展 过一些环境和经济的模拟预测研究但是迄今为止这些研究空 间上多以城市和小流域范围内的研究为主大尺度大空间的宏 观社会经济和环境资源的系统模拟和预测研究并不多见也缺 乏长期社会经济与水环境保护战略实施的动态定量关系研究以 及科学和系统的经济分析预测技术和规划方案的科技保障能力 2中长期环保战略方案实施绩效不尽理想 我国水环境保护战略方面的研究非常薄弱在制定国家长期 水环境保护和 水资源开发利用方案时缺乏水环境保护的长期和 13 系统的战略研究没有系统性的国家水污染控制战略也没有基 础性的水环境空间区划及约束条件研究至今没有系统地研究制 定国家水污染控制战略和技术支撑和方案实施路线图水环 境保护基本上处于头痛医头脚痛医脚水来土掩污来放水 按下葫芦起来瓢的被动局面管理和政策难有预见性环境管 理往往受个别污染事件和小概率环境事件而阶段性反复波动甚 至逆转水环境保护战略决策基本上 是拍脑袋型决策 国家对水环境保护战略及规划的重视程度不够改革开放二 十余年来我国的发展思路基本上是以经济建设为中心尽管 自 1992 年我国已经决定实施可持续发展战略但对经济建设 过程中出现的环境问题总体上还处于有病治病的状态缺 少足够的前期预防投入不重视环境保护战略的制定和区域大时 空尺度如国家地区环保战略规划的制定虽然许多环保战略 和规划符合保护和发展要求设想合理但是由于实施方案不合 理保障措施不到位监管体制不得力等原因造成了实施成效 低流于形式的后果 国家中长期水污染防治战略和规划缺乏对地区流域和行业 差异性的充分考虑不同时期不同流域不同水体的水环境问 题和重点削减污染物目标差别很大具有不同的敏感影响因素 水环境质量和水污染控制手段措施和投入的对应关系也不同 水环境质量改善拐点的发生条件和时段也不同以往的水污 染防治战略对地区流域和行业水环境问题的差异性没有予以充 分的考虑同时也缺乏国家层次的水污染防治规划技术方法体 系水环境保护战略和规划实施的后评估方法体系水环境形势 14 评价技术方法体系水污染预警诊断系统和平台以及水污染防治 规划技术支持平台等也没有进行过区域流域或行业尺度内的 试点示范性研究不能为国家在区域和行业开展水污染防治规划 提供基础支撑范式 3水污染控制费用函数分析基础性工作滞后 我国从计划经济体制转向市场经济体制的时间不太长由于 受到长期计划经济体制的影响经济学研究和技术经济分析在我 国长期被忽视在污染控制经济学研究和实践方面基本还停留在 上个世纪九 十年代的水平投资和费用等基础数据没有随技术的 发展及时更新数据模型和预测功能没有得到很好的开发和应 用对技术进步的推动作用还没有发挥出来对宏观决策的支撑 作用不够阻碍了经济有效的工业污染防治政策的改革和实施的 步伐 近几年来国内的一些环境保护科研机构大专院校等单位 相继开始了环境技术经济分析建立了污染物削减费用的计量经 济模型但是所开展的研究工作和建立的经济模型大多是针对某 一具体问题提出的如为了确定排污收费标准而开展和建立了污 染物治理费用函数研究对象限于某 一特定区域数据数量比 较有限没有连续跟踪进行研究数据时效性难以保证研究成 果很难转化到实践应用中反过来又对费用函数的研究不能形成 足够的动力和刺激使得该领域的工作难以有大规模的发展和突 破不同研究成果之间的连续性和关联性较差各项研究成果没 有集合形成合力效益在研究成果的层次性代表性系统性 15 表达性集成性和权威性等方面还有待进一步提高 我国污染物排放标准的制定缺乏依据也是水污染控制投资 费用函数分析基础性工作滞后的一个反映由于长期以来缺乏足 够的技术经济分析标准的出台或者标准值的修改对社会经济各 行业发展的影响程度不同水平企业的接受程度社会需要的投 入等问题不完全清楚标准的技术经济可达性分析薄弱 近几年国家开展的费用函数方面的基础研究较少基础数据 的储备和能够代表国家和地区水平不断定期修订的费用函数还 没有建立起来无法发挥治理投资费用分析对国家决策的支撑作 用基础数据既要满足在时点和空间上静态的可靠性又要满足 动态的更新和发展两者缺一不可但 目前我国在费用函数领域 相关的管理制度和保障机制基本处于空白状态配套的长效工作 机制和保障体系没有建立起来基础数据来源严重不足技术经 济研究的系统性和连续性不足难以发挥对国家水污染控制决策 的技术支撑作用 4水污染防治法与其他法律未能实现协调配合 经过三十年的发展我国水污染防治法律法规和各项规章 制度不断完善成为我国环境法律体系的重要组成部分在水污 染防治中发挥了重要作用 2020 年 3 月全国人大批准了新修订 的《水污染防治法》并于 6 月 1 日起实施与旧法相比新《水 污染防治法》在强化政府环境责任加大环境违法处罚力度等方 面都有较大进展成为我国水污染防治法律建设的一个新的里程 碑然而由于多方面因素影响我国水污染防治法律体系仍存 16 在诸多问题其中包括新修订的《水污染防治法》与水法等其 他法律间的协调配合性不够甚至存在矛盾与冲突新修订的《水 污染防治法》需要制订实施细则相配套国家和地方现行水污染 防治条例规章制度等需要与新修订的《水污染防治法》相协 调在处理跨界污染纠纷公众监督与参与等方面依然存在法律 依据不足等问题同时法律规章制度管理及其实施也存 在一系列不协调的现象直接影响水环境管理的绩效 当前水污染防治是我国环境保护工作的重中之重水污染 防治法。